GoedgekeurdRaad van State (ABRvS)meervoudige kamerOverig (raakt mijnbouwschade)Ongegrond
ECLI:NL:RVS:2021:2691
Raad van State (ABRvS) · 1 december 2021 · meervoudige kamer · Eerste aanleg - meervoudig
ABRvS 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2691Samenvatting
RedactioneelGoedgekeurdTwee omwonenden en Stichting GAS DrOvF kwamen op tegen de instemming met het winningsplan De Blesse-Blesdijke (Vermilion). De Afdeling acht de beroepen ontvankelijk, maar oordeelt dat bodemdaling en seismisch risico deugdelijk zijn beoordeeld, dat geen nulmeting of schadevoorschrift nodig was en verklaart de beroepen ongegrond.
Op rechtspraak.nl (opent in een nieuw venster) Gebruik deze uitspraak in mijn zienswijze Trilling op mijn adres Correctie melden
Samenvatting en labels zijn redactioneel; de uitspraak zelf is leidend.
Feiten uit de uitspraak
Onderwerp
Overig (raakt mijnbouwschade)
GoedgekeurdCitaat (regel 14)
“Bij besluit van 8 januari 2020 heeft de minister ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan De Blesse-Blesdijke.”
Kwesties
Procedureel (Awb)
GoedgekeurdCitaat (regel 34, r.o. 3.2)
“De conclusie is dat de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ontvankelijk zijn.”
Overig
GoedgekeurdCitaat (regel 117, r.o. 13.7)
“De conclusie is dat in wat [appellant sub 2] en Stichting GAS DrOvF aanvoeren geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de minister vanwege de risico’s van bodemtrilling instemming met het winningsplan had moeten weigeren.”
Bewijsvermoeden
GoedgekeurdCitaat (regel 135, r.o. 16.1)
“kan de minister artikel 6:177a van het BW niet van toepassing verklaren op de gaswinning uit de velden waar het hier om gaat.”
Wie stelde (hoger) beroep in
Aanvrager
Goedgekeurd
Uitspraak (dictum)
Ongegrond
Goedgekeurd
Gunstig voor
IMG of NAM
Goedgekeurd
Toewijzing
Niet van toepassing
GoedgekeurdCitaat (regel 14)
“Bij besluit van 8 januari 2020 heeft de minister ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan De Blesse-Blesdijke.”
Gemachtigde
mr. S. van Gent · advocaat · namens aanvrager
GoedgekeurdCitaat (regel 20)
“[appellant sub 2], bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle”
Gepseudonimiseerde gemachtigde · namens aanvrager
GoedgekeurdCitaat (regel 20)
“Stichting GAS DrOvF, vertegenwoordigd door [gemachtigde], door middel van een videoverbinding hebben deelgenomen.”
mr. E. van Kerkhoven · jurist · namens IMG
GoedgekeurdCitaat (regel 20)
“De minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven en drs. J.L.M. Oomes, is ter zitting verschenen.”
drs. J.L.M. Oomes · onbekend · namens IMG
GoedgekeurdCitaat (regel 20)
“De minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven en drs. J.L.M. Oomes, is ter zitting verschenen.”
mr. drs. H.M. Israëls · advocaat · namens derde
GoedgekeurdCitaat (regel 20)
“Voorts is Vermilion, vertegenwoordigd door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, en dr. ir. J.H.C.A. Martens, als partij gehoord.”
dr. ir. J.H.C.A. Martens · onbekend · namens derde
GoedgekeurdCitaat (regel 20)
“Voorts is Vermilion, vertegenwoordigd door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, en dr. ir. J.H.C.A. Martens, als partij gehoord.”
Deskundige
SodM, TNO en de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) · IMG-deskundige · rechter volgt het advies
GoedgekeurdCitaat (regel 96, r.o. 12.4)
“De conclusies zijn getoetst en in orde bevonden door het SodM, TNO en de Tcbb.”
Datum primair besluit
8 januari 2020
GoedgekeurdCitaat (regel 14)
“Bij besluit van 8 januari 2020 heeft de minister ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan De Blesse-Blesdijke.”
Niet genoemd in de uitspraak: bedragen, aantal schades, trillingssterkte, plaats, datum besluit op bezwaar.
Elk feit staat letterlijk in de uitspraak; klap het citaat open voor de vindplaats.
Kernoverwegingen
r.o. 3.2
GoedgekeurdWie een zienswijze indiende, kan in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is; de Mijnbouwwet valt onder het nationale omgevingsrecht.
“Uit de uitspraak van 4 mei 2021 volgt immers dat bepalend is of de inspraakmogelijkheid is gegeven op basis van het nationale omgevingsrecht, niet uitsluitend het nationale milieurecht.”
r.o. 12.4
GoedgekeurdBodemdaling (inclusief autonome daling en invloed van andere velden) is niet onderschat; de conclusies zijn door SodM, TNO en Tcbb getoetst en niet met een tegenrapport bestreden.
“De Afdeling ziet geen aanleiding voor de conclusie dat de bodemdaling is onderschat.”
r.o. 16.1
GoedgekeurdArt. 6:177 BW en het Waarborgfonds bieden voldoende waarborg voor schadevergoeding; voorschriften kunnen alleen het schaderisico betreffen en een nulmeting hoefde niet te worden voorgeschreven.
“geven bovengenoemde wettelijke bepalingen voldoende waarborgen voor een adequate vergoeding van eventuele schade als gevolg van de gaswinning.”
Inhoudsindicatie van de Rechtspraak
Bij besluit van 8 januari 2020 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. ingediende winningsplan De Blesse-Blesdijke. Vermilion wint gas uit de voorkomens (gasvelden) De Blesse en Blesdijke. Dit doet zij volgens een winningsplan. Sinds 2013 ligt de gasproductie uit de twee velden stil, omdat de druk in een pijplijn te hoog was. Inm…
Volledige tekst
Tekst van rechtspraak.nl (CC0). Elke regel heeft een eigen adres, bijvoorbeeld #r12.
1202001075/1/R4.
2Datum uitspraak: 1 december 2021
3AFDELING
4BESTUURSRECHTSPRAAK
5Uitspraak in het geding tussen:
61. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
72. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
83. Stichting GAS DrOvF, gevestigd te Steenwijk, gemeente Steenwijkerland,
9appellanten,
10en
11de minister van Economische Zaken en Klimaat,
12verweerder.
13Procesverloop
14Bij besluit van 8 januari 2020 heeft de minister ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan De Blesse-Blesdijke.
15Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en Stichting GAS DrOvF beroep ingesteld.
16Vermilion heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
17Bij beslissing van 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1381, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat beperkte kennisneming van één van de onderdelen van het winningsplan gerechtvaardigd is. Dit onderdeel is daarom niet bij de aan partijen gezonden stukken gevoegd. Niet alle partijen hebben de Afdeling toestemming gegeven om mede op de grondslag van dat stuk uitspraak te doen. Daarom heeft de Afdeling geen kennis genomen van dit onderdeel van het winningsplan.
18De minister heeft een verweerschrift ingediend.
19Stichting GAS DrOvF heeft een nader stuk ingediend.
20De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2021, waaraan [appellant sub 2], bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, en Stichting GAS DrOvF, vertegenwoordigd door [gemachtigde], door middel van een videoverbinding hebben deelgenomen. De minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven en drs. J.L.M. Oomes, is ter zitting verschenen. Voorts is Vermilion, vertegenwoordigd door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, en dr. ir. J.H.C.A. Martens, als partij gehoord.
21Overwegingen
221. De wettelijke bepalingen die in deze zaak van belang zijn, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
23Inleiding
242. Vermilion wint gas uit de voorkomens (gasvelden) De Blesse en Blesdijke. Dit doet zij volgens een winningsplan. Sinds 2013 ligt de gasproductie uit de twee velden stil, omdat de druk in een pijplijn te hoog was. Inmiddels is de druk gedaald, waardoor de gasproductie kan worden hervat. Vermilion wil de productieduur verlengen en uit het gasveld De Blesse 116 miljoen Nm3 extra gas winnen. Verder wil Vermilion 178 miljoen Nm3 gas gaan winnen uit het gasveld Blesdijke-East. Uit dit veld heeft Vermilion nog niet eerder gas gewonnen.
25De door haar gewenste gaswinning heeft Vermilion beschreven in een nieuw winningsplan van 13 juli 2018. Het winningsplan gaat over de gaswinning uit alle drie de velden, omdat er mogelijk sprake is van druk-communicatie tussen de verschillende breukblokken in de gasvelden en water of gas mogelijk van het ene breukblok naar het andere stroomt.
26Bij het besluit van 8 januari 2020 (hierna: het instemmingsbesluit) heeft de minister met het winningsplan ingestemd.
27Ontvankelijkheid beroepen [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
283. Vermilion stelt zich op het standpunt dat de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn volgens Vermilion geen belanghebbenden bij het instemmingsbesluit omdat zij zo ver weg wonen van de winningslocatie dat zij geen gevolgen van enige betekenis van de gaswinning zullen ondervinden. Ter zitting heeft Vermilion hieraan toegevoegd dat weliswaar in de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, is geoordeeld dat het ontbreken van belanghebbendheid niet kan worden tegengeworpen aan degene die een zienswijze naar voren heeft gebracht tegen een ontwerpbesluit, maar dit geldt alleen voor besluiten op grond van het nationale omgevingsrecht. Volgens Vermilion behoort de Mijnbouwwet niet tot het nationale omgevingsrecht, omdat de winning van delfstoffen uit de diepe ondergrond niet wordt geregeld in de Wet milieubeheer. Het ontbreken van belanghebbendheid kan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daarom wel worden tegengeworpen, aldus Vermilion.
293.1. In het arrest van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak gedaan over de toegang tot de rechter bij besluiten die binnen de werkingssfeer vallen van artikel 6 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (het Verdrag van Aarhus).
30In de uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft de Afdeling tegen de achtergrond van dit arrest overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
313.2. De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 34, zesde lid, van de Mijnbouwwet aan een ieder de mogelijkheid is geboden om tegen het ontwerp-instemmingsbesluit zienswijzen in te dienen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben van deze mogelijkheid gebruikgemaakt. Uit de uitspraak van 4 mei 2021 volgt dat, als zij geen belanghebbenden zouden zijn bij het ontwerp-instemmingsbesluit, dit niet aan hen kan worden tegengeworpen.
32Dat een instemmingsbesluit niet op grond van de Wet milieubeheer wordt genomen, maar op grond van de Mijnbouwwet, leidt niet tot een ander oordeel. Uit de uitspraak van 4 mei 2021 volgt immers dat bepalend is of de inspraakmogelijkheid is gegeven op basis van het nationale omgevingsrecht, niet uitsluitend het nationale milieurecht. Of de winning van delfstoffen (mede) wordt geregeld in de Wet milieubeheer is dus niet van belang.
33In de uitspraken van de Afdeling van 4 mei 2021 (onder 4.7) en 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786 (onder 4.9) zijn de (inspraakrechten voor) besluiten op grond van de Mijnbouwwet uitdrukkelijk onder het nationale omgevingsrecht geschaard. Vermilion heeft geen redenen aangevoerd om daarover nu anders te oordelen.
34De conclusie is dat de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ontvankelijk zijn. Of zij belanghebbenden zijn bij het instemmingsbesluit, kan in het kader van de ontvankelijkheid van hun beroepen in het midden worden gelaten.
35Coördinatie van besluitvorming
364. Stichting GAS DrOvF betoogt dat de minister in strijd heeft gehandeld met artikel 34, zevende lid, van de Mijnbouwwet, omdat hij heeft nagelaten om de in paragraaf 3.5.3 van de Awb opgenomen coördinatieregeling toe te passen.
374.1. De Afdeling begrijpt het betoog aldus dat het instemmingsbesluit gecoördineerd had moeten worden voorbereid met de milieu-omgevingsvergunning voor het maken van een boorgat naar het gasveld Blesdijke-East. Deze vergunning is bij besluit van 10 maart 2020 verleend. Vermilion heeft meegedeeld dat de vergunning onherroepelijk is.
384.2. Gelet op artikel 34, zevende lid, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet zijn het instemmingsbesluit en de hiervoor genoemde omgevingsvergunning besluiten waarop paragraaf 3.5.3 van de Awb van toepassing is. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2634, is gecoördineerde besluitvorming als bedoeld in deze paragraaf echter alleen mogelijk, indien de aanvragen die daarvoor in aanmerking komen tijdig met het verzoek om instemming worden ingediend. Uit artikel 3:24, eerste lid, van de Awb volgt dat sprake is van tijdige indiening als het verzoek en de aanvragen binnen een periode van zes weken zijn ingediend. Dat de minister op grond van artikel 3:24, derde lid, van de Awb de bevoegdheid heeft de aanvrager een aanvullende termijn voor tijdige indiening te geven, laat onverlet dat de minister niet de bevoegdheid heeft om tijdige indiening als hier bedoeld af te dwingen. Dat zou anders zijn, indien in de Mijnbouwwet een wettelijk voorschrift zou zijn vervat als bedoeld in artikel 3:24, vierde lid, van de Awb. Omdat een dergelijk wettelijk voorschrift niet geldt, kan het niet tijdig indienen van aanvragen als hier bedoeld niet leiden tot het oordeel dat het verzoek om instemming met het winningsplan ten onrechte in behandeling is genomen, dan wel dat het instemmingsbesluit op gebrekkige wijze tot stand is gekomen als gevolg van het ontbreken van gecoördineerde besluitvorming.
39Het betoog slaagt niet.
40Advies Westerveld en Drenthe over ontwerp-instemmingsbesluit
415. Stichting GAS DrOvF betoogt dat het ontwerp-instemmingsbesluit in strijd met artikel 16 (lees: artikel 34, vijfde lid) van de Mijnbouwwet niet ter advisering is voorgelegd aan de provincie Drenthe en de Drentse gemeente Westerveld. Volgens haar was de minister hiertoe verplicht omdat Westerveld binnen een straal van 5 km vanaf de randen van het gasveld ligt en daarom binnen die gemeente en dus ook in de provincie Drenthe effecten van de gaswinning kunnen worden ondervonden.
425.1. Ingevolge artikel 34, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Mijnbouwwet, stelt de minister gedeputeerde staten van een provincie en burgemeester en wethouders van een gemeente binnen het gebied waarop een winningsplan betrekking heeft in de gelegenheid om advies uit te brengen over een instemming met een winningsplan.
435.2. De Afdeling stelt vast dat de gasvelden in de gemeentes Weststellingwerf en Steenwijkerland liggen en zich dus bevinden in de provincies Fryslân en Overijssel. De gasvelden liggen niet in de gemeente Westerveld en de provincie Drenthe.
44Daargelaten of de gemeente Westerveld en de provincie Drenthe reeds hierom geen deel uitmaken van het gebied waarop het winningsplan betrekking heeft, overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is dat de gaswinning op grond van het winningsplan daar effect zal hebben. Uit het winningsplan blijkt namelijk dat de (gecumuleerde) bodemdalingskom niet reikt tot aan het grondgebied van de gemeente Westerveld en de provincie Drenthe. De bodem daalt daar dus niet als gevolg van de uitvoering van het winningsplan. Dat Westerveld binnen 5 km vanaf de randen van het gasveld ligt, is niet van belang. De minister heeft in dit verband ter zitting toegelicht dat, als in de seismische risicoanalyse wordt geconcludeerd dat een eventuele beving een sterkte van meer dan 2,5 op de schaal van Richter kan hebben, een bufferzone van 5 km wordt gehanteerd om te onderzoeken welke gevoelige gebouwen zich in die zone bevinden. Als een eventuele beving minder sterk zal zijn dan 2,5 op de schaal van Richter, wordt geen bufferzone van 5 km gehanteerd omdat zo’n beving geen of alleen zeer beperkte schade zal aanrichten op die afstand. De Afdeling stelt vast dat volgens de seismische risicoanalyse in het winningsplan de maximale sterkte van een eventuele beving onder de grenswaarde van 2,5 op de schaal van Richter blijft. Er wordt dus geen bufferzone van 5 km gehanteerd. Zoals hierna onder 13.3 en verder wordt overwogen, bestaat er geen aanleiding voor de conclusie dat de minister de zwaarte van een mogelijke beving heeft onderschat.
45Gelet op het voorgaande was de minister niet verplicht om het college van burgemeester en wethouders van Westerveld en het college van gedeputeerde staten van Drenthe in de gelegenheid te stellen om advies uit te brengen over instemming met het winningsplan.
46Het betoog slaagt niet.
47Kennisgeving ontwerp-instemmingsbesluit
486. Stichting GAS DrOvF betoogt dat de kennisgeving van het ontwerp-instemmingsbesluit op onjuiste wijze heeft plaatsgevonden, omdat deze niet in een of meerdere Westerveldse kranten of bladen is geplaatst. De inwoners van Westerveld hebben daardoor geen kans gehad om een zienswijze tegen het ontwerp-instemmingsbesluit in te dienen, aldus Stichting GAS DrOvF.
496.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, zoals dat luidde ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp-instemmingsbesluit, legt het bestuursorgaan het ontwerp met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
50Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, zoals dat destijds luidde, geeft het bestuursorgaan, voorafgaand aan de terinzagelegging, in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud.
51Ingevolge het tweede lid wordt, indien het een besluit van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan betreft, de kennisgeving in ieder geval in de Staatscourant geplaatst, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
526.2. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8948), heeft het bestuursorgaan een zekere vrijheid in de keuze van het blad of de bladen waarin een kennisgeving wordt geplaatst.
53Het ontwerp-instemmingsbesluit lag van 13 juni 2019 tot en met 24 juli 2019 ter inzage. De minister heeft in de Staatscourant van 12 juni 2019, nr. 33078, en in de huis-aan-huis-bladen en de abonneekranten Stellingwerf Totaal van 11 juni 2019 kennis gegeven van het ontwerp. Voorts heeft de minister een kennisgeving geplaatst in de abonneekrant van de Steenwijker Courant. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee op geschikte wijze kennis gegeven van het ontwerp. Zoals onder 5.2 is uiteengezet, worden in de gemeente Westerveld geen gevolgen van de gaswinning op grond van het instemmingsbesluit verwacht. De minister was dan ook niet gehouden om in een Westervelds blad kennis te geven van het ontwerp.
54Het betoog slaagt niet.
55Gebied en looptijd winningsvergunningen
567. [appellant sub 2] betoogt dat Vermilion niet over een toereikende winningsvergunning beschikt om gas te kunnen winnen uit het gasveld Blesdijke-East. Zij voert daartoe aan dat dit gasveld deels onder de winningsvergunning Gorredijk valt, en deels onder de winningsvergunning Steenwijk. Volgens [appellant sub 2] moet een gasveld onder één winningsvergunning vallen om gas te kunnen opsporen en winnen.
57[appellant sub 2] betoogt verder dat de winningsvergunningen ontoereikend zijn omdat zij een kortere looptijd hebben dan het winningsplan. De winningsvergunningen lopen namelijk af in 2024 (Gorredijk) en 2029 (Steenwijk). In het winningsplan staat echter dat Vermilion voornemens is tot uiterlijk 2041 gas te winnen uit de velden en in het instemmingsbesluit staat dat gaswinning wordt verwacht uiterlijk tot en met 2036 (De Blesse), 2024 (Blesdijke) en 2028 (Blesdijke-East).
587.1. Op grond van artikel 6 van de Mijnbouwwet is een vergunning vereist voor het opsporen en winnen van delfstoffen. Vermilion is de houder van de winningsvergunning Gorredijk en van de winningsvergunning Steenwijk. Vast staat dat Vermilion op grond van de winningsvergunningen gas mag opsporen en winnen in het gebied waarvoor zij gelden. Verder staat vast dat de twee winningsvergunningen samen het gehele gebied bestrijken waarop het winningsplan betrekking heeft. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, is het op grond van de Mijnbouwwet of andere regelgeving niet verplicht dat het gebied waarover een winningsplan gaat, geheel valt onder één winningsvergunning. Vermilion mag dus op grond van de winningsvergunningen samen delfstoffen opsporen en winnen in (onder meer) het gasveld Blesdijke-East.
59De Afdeling overweegt verder dat de looptijd van de winningsvergunningen inderdaad korter is dan de periode waarover het instemmingsbesluit gaat. Anders dan [appellant sub 2] veronderstelt, volgt uit de Mijnbouwwet echter niet dat een winningsplan en instemmingsbesluit volledig binnen de looptijd van de winningsvergunning(en) moeten blijven. Wel is het zo dat Vermilion de gaswinning na de huidige looptijd van de winningsvergunning(en) slechts kan voorzetten indien de minister de vergunning(en) verlengt. Overigens heeft Vermilion toegelicht dat de winningsvergunning Gorredijk inmiddels is verlengd tot en met 31 december 2039 en dat zij te zijner tijd een aanvraag zal indienen om verlenging van de duur van de winningsvergunning Steenwijk.
60De betogen slagen niet.
61Wettelijk kader instemmingsbesluit
628. Ingevolge artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet, geschiedt het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de minister behoeft.
63In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen:
64a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
65b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
66c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
67d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
68Ingevolge het tweede lid kan de minister instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
699. De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij dient hij onder meer te bezien wat de gevolgen van de gaswinning zijn voor de daling van de bodem, de kans op een aardbeving en het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen. De Afdeling toetst of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan.
70Dit toetsingskader brengt mee dat bij het nemen van het besluit, en de toetsing van dat besluit door de Afdeling, niet alle onderwerpen die raakvlakken hebben met de (discussie over de) gaswinning een rol kunnen spelen. Alleen onderwerpen die kunnen worden gerelateerd aan één van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden, kunnen bij de (toetsing van de) besluitvorming over het winningsplan een rol spelen.
71Het betoog van Stichting GAS DrOvF dat niet wordt voldaan aan de "Gedragscode Gaswinning Kleine Velden’ van de Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie (NOGEPA) kan niet worden gerelateerd aan de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde weigeringsgronden. Hetzelfde geldt voor haar betoog dat er te weinig is gedaan om de vraag naar gas te verminderen. Deze betogen blijven in deze uitspraak daarom verder onbesproken.
72Gegevens en adviezen over hoeveelheid delfstoffen in Blesdijke-East
7310. [appellant sub 2] betoogt dat het winningsplan ten onrechte geen informatie bevat over of zich gas bevindt in het gasveld Blesdijke-East en zo ja, hoeveel. Volgens [appellant sub 2] voldoet het winningsplan daarom niet aan artikel 35, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet, waarin staat dat het winningsplan een beschrijving bevat van de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen in elk gasveld.
7410.1. Vermilion heeft toegelicht dat de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen in elk van de drie gasvelden is vermeld in tabellen 18-4 en 18-5 van hoofdstuk 18 van het winningsplan. De minister heeft deze informatie met een beroep op geheimhouding aan de Afdeling overgelegd. De geheimhoudingskamer heeft beperkte kennisneming gerechtvaardigd geacht (zie de beslissing van 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1381). [appellant sub 2] heeft toestemming geweigerd om mede op grondslag van dit stuk uitspraak te doen. Hiermee heeft [appellant sub 2] het de Afdeling onmogelijk gemaakt om na te gaan of de verwachte hoeveelheid delfstoffen daadwerkelijk in het vertrouwelijke deel van het winningsplan is vermeld.
75Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3465) komen de gevolgen van het weigeren van toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, in beginsel voor rekening van degene die de toestemming heeft geweigerd. [appellant sub 2] heeft geen redenen aangevoerd waarom van dit uitgangspunt moet worden afgeweken. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van Vermilion dat de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen in het vertrouwelijke deel van het winningsplan is vermeld.
76Het betoog slaagt niet.
7711. [appellant sub 2] betoogt verder dat in de adviezen over het instemmingsbesluit niet is ingegaan op de aanwezigheid van aardgas in het gasveld Blesdijke-East en de kans dat dit veld reeds is uitgeput. In het instemmingsbesluit is hieraan ook geen aandacht besteed. Dit besluit is daarom onzorgvuldig, aldus [appellant sub 2].
7811.1. In het winningsplan is de toekomstige verwachte productie per gasveld uiteengezet. Volgens tabel 5-2 wordt bij een hoog productieprofiel uit het gasveld Blesdijke-East een totale productie van 178 miljoen Nm3 gas verwacht. Daarbij is aangegeven dat dit slechts een indicatie is. Omdat er mogelijk gasstroming plaatsvindt tussen de gasvelden, kan het zo zijn dat productie die is toegewezen aan de ene put, in werkelijkheid door een andere put wordt geproduceerd. Verder staat in het winningsplan dat, omdat het gasveld Blesdijke-East nog niet eerder is aangeboord, nog niet is aangetoond welke lagen daarvan gashoudend zijn. Als onzekerheid is onder meer vermeld de mate waarin dit gasveld al gedepleteerd (uitgeput) is als gevolg van productie uit het gasveld De Blesse.
7911.2. De minister heeft toegelicht dat het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: het SodM) en de Nederlandse Organisatie voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek (hierna: TNO) op de hoogte waren van de gehele inhoud van het winningsplan, dus ook het vertrouwelijke deel over de verwachte hoeveelheid delfstoffen, en de onder 11.1 aangehaalde delen over de onzekerheden over de productie uit het gasveld Blesdijke-East. De Afdeling ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Het enkele feit dat in de adviezen en in het instemmingsbesluit niet expliciet is ingegaan op de hiervoor genoemde onzekerheden, maakt niet dat het instemmingsbesluit onzorgvuldig is.
80De Afdeling overweegt verder dat [appellant sub 2] niet duidelijk heeft gemaakt waarom de onzekerheid over de hoeveelheid gas in het gasveld Blesdijke-East grond zou opleveren om instemming met het winningsplan te weigeren.
81Voor zover zij doelt op de weigeringsgrond in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet (de veiligheid voor omwonenden en het voorkomen van schade), merkt de Afdeling op dat bij de beoordeling van de gevolgen van de gaswinning is uitgegaan van de maximale productie volgens het winningsplan. Als het gasveld Blesdijke-East al is uitgeput of minder gas bevat dan verwacht, heeft dat dus geen nadelige gevolgen voor de veiligheid van omwonenden en het voorkomen van schade.
82Voor zover [appellant sub 2] doelt op de weigeringsgrond in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet (het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen), laat de Afdeling in het midden of deze bepaling strekt tot bescherming van de belangen van [appellant sub 2], en in verband daarmee of de beroepsgrond gezien het in artikel 8:69a van de Awb geregelde relativiteitsvereiste tot vernietiging van het instemmingsbesluit zou kunnen leiden. De beroepsgrond slaagt namelijk niet.
83De Afdeling overweegt daartoe dat het SodM in zijn advies van 30 augustus 2018 heeft geconcludeerd dat de winning naar de huidige kennis en technieken, planmatig en efficiënt uitgevoerd zal worden. TNO heeft in haar advies van 24 augustus 2018 geconcludeerd dat het verwachte winningspercentage (het geproduceerde gas als percentage van het aanwezige gas) van 80%, in overeenstemming is met de principes van planmatig beheer. De minister heeft deze adviezen overgenomen. Verder heeft de minister bij de beoordeling van het planmatig beheer en gebruik van delfstoffen betrokken dat er geen andere gebruiksvormen van de ondergrond zijn, die door de gaswinning onmogelijk zouden worden gemaakt. Daarnaast heeft de minister de mogelijke druk-communicatie tussen de gasvelden De Blesse en Blesdijke-East bij zijn besluit betrokken. Daarom is in voorschrift 2 van het instemmingsbesluit bepaald (in woorden van de Afdeling weergegeven) dat de in het winningsplan genoemde totale maximale productievolumes voor deze velden (respectievelijk 1.477 miljoen Nm3 en 178 miljoen Nm3) mogen worden overschreden, onder de voorwaarde dat uit beide velden samen niet meer dan 1.655 miljoen Nm3 (1.477 miljoen + 178 miljoen) aardgas wordt gewonnen. [appellant sub 2] heeft niet onderbouwd waarom de adviseurs en de minister vanwege de onzekerheden over de productie uit het gasveld Blesdijke-East, hadden moeten concluderen dat instemming met het winningsplan moet worden geweigerd in het belang van het planmatig beheer en gebruik van delfstoffen.
84Het betoog slaagt niet.
85Bodemdaling
8612. [appellant sub 1] en Stichting GAS DrOvF betogen dat de minister de bodemdaling die door de gaswinning wordt veroorzaakt onderschat.
87[appellant sub 1] voert daartoe aan dat geen rekening is gehouden met de autonome bodemdaling, die bovenop de bodemdaling als gevolg van de gaswinning komt. Zij merkt op dat het gebied bestaat uit zand- en veengrond en dat de bodem als gevolg van droogte door klimaatverandering sneller kan dalen dan voorheen.
88Stichting GAS DrOvF voert aan dat voor het instemmingsbesluit geen actuele meetgegevens over de bodemdaling zijn gebruikt. Verder blijkt volgens haar uit onderzoek dat de mate van bodemdaling stelselmatig wordt onderschat. Tot slot voert zij aan dat ten oosten van het gasveld De Blesse, tussen de gasvelden Vinkega en Nijensleek, de bodem meer is gedaald dan aanvankelijk werd verwacht. De minister had vanwege de daarmee gepaard gaande risico’s voor omwonenden instemming moeten weigeren, aldus Stichting GAS DrOvF.
8912.1. In hoofdstukken 6 en 15 van het winningsplan is uiteengezet welke mate van bodemdaling als gevolg van de gaswinning wordt verwacht. De verwachte toekomstige maximale bodemdaling bedraagt 1,2 cm op het diepste punt van de bodemdalingskom. De nu al opgetreden bodemdaling sinds de start van de gaswinning bedraagt 3,8 cm. Dat betekent dat de totale bodemdaling maximaal 5 cm zal bedragen.
90In het winningsplan staat verder dat de gaswinning uit de velden Nijensleek en Vinkega mogelijk invloed heeft op de bodemdaling boven de gasvelden De Blesse en Blesdijke-East, maar dat het effect zeer klein is in vergelijking met de bodemdaling door de gaswinning op grond van het huidige winningsplan. Boven het gasveld Blesdijke heeft het gasveld Sonnega/Weststellingwerf mogelijk invloed op de bodemdaling. De totale bodemdaling is daar echter dermate beperkt dat die invloed niet is meegenomen in de berekeningen. Verder bedraagt de autonome bodemdaling (bodemdaling die onafhankelijk is van de gaswinning, bijvoorbeeld als gevolg van veeninklinking) rond de gasvelden 0 tot 30 cm over een periode van 50 jaar.
91In het winningsplan is uiteengezet dat de bodemdaling als gevolg van de gaswinning geleidelijk verloopt. Daardoor treden er aan het oppervlak uiterst geringe hellingen (minder dan 1 cm per km) op, en nog veel geringere onregelmatigheden. De daling komt bovendien zeer langzaam tot stand. Daarom zal een gebouw geen schade oplopen door bodemdaling, ongeacht waar in de bodemdalingskom het gebouw zich bevindt.
92Tot slot is vermeld dat de daadwerkelijke bodemdaling wordt gemonitord via meetplannen. De meest recente meting was in 2015. De eerstvolgende meting wordt in 2019 uitgevoerd, aldus het winningsplan.
9312.2. Het SodM, dat over dit onderwerp ook TNO heeft ingeschakeld, en de Technische commissie bodembeweging (hierna: Tcbb) hebben de prognoses en conclusies van Vermilion over bodemdaling beoordeeld. In het advies van het SodM van 30 augustus 2018 en in het advies van de Tcbb van 9 oktober 2018 worden de prognoses en conclusies van het winningsplan onderschreven. De minister heeft geconcludeerd dat er op basis van deze adviezen geen aanleiding is om instemming te weigeren.
9412.3. In de "Nota van antwoord zienswijzen winningsplan De Blesse-Blesdijke" en in het verweerschrift heeft de minister gereageerd op de kritiekpunten van [appellant sub 1] en Stichting GAS DrOvF. De minister wijst erop dat in figuur 6-6 van het winningsplan de uiteindelijke maximale bodemdaling rondom de gasvelden is weergegeven. Daaruit volgt dat de randen van de bodemdalingskom tevens worden beïnvloed door de gaswinning uit de velden Vinkega en Nijensleek. De bodemdaling langs die randen is maximaal 0,5 cm. De minister heeft verder opgemerkt dat de bodemdaling door gaswinning geleidelijk en gelijkmatig plaatsvindt en daarom geen schade veroorzaakt aan gebouwen. Bij (autonome) bodemdaling door bijvoorbeeld inklinking door droogte als gevolg van klimaatverandering, kan de bodem echter ongelijkmatig dalen. Hierdoor kan wel gebouwschade ontstaan.
95De minister stelt zich verder op het standpunt dat het voor de beoordeling van het winningsplan niet nodig was om nieuwe bodemdalingsmetingen uit te voeren. De metingen worden periodiek uitgevoerd volgens een meetplan. Het meetplan wordt jaarlijks geactualiseerd en het SodM brengt daarover advies uit. Als het SodM van mening was dat de meetgegevens uit 2015 verouderd waren, dan had het dat aangegeven in zijn advies over het winningsplan, aldus de minister. De minister heeft verder toegelicht dat in 2019 een nieuwe meting is uitgevoerd. In het rapport, dat pas is verschenen na het instemmingsbesluit en dus niet daarbij kon worden betrokken, is geconcludeerd dat de bodemdaling conform de verwachting is, aldus de minister.
9612.4. De Afdeling ziet geen aanleiding voor de conclusie dat de bodemdaling is onderschat. Uit wat hiervoor is uiteengezet volgt dat, anders dan [appellant sub 1] en Stichting GAS DrOvF betogen, de autonome bodemdaling en de bodemdaling als gevolg van gaswinning uit andere velden bij het instemmingsbesluit zijn betrokken. De conclusies zijn getoetst en in orde bevonden door het SodM, TNO en de Tcbb. [appellant sub 1] en Stichting GAS DrOvF hebben geen door een deskundige opgesteld tegenrapport overgelegd en de conclusies van de adviseurs en de gevolgtrekkingen van de minister ook anderszins niet gemotiveerd bestreden. Met de enkele algemene stelling dat bodemdaling stelselmatig wordt onderschat, heeft Stichting GAS DrOvF niet onderbouwd dat in het huidige geval daarvan sprake is.
97De Afdeling overweegt verder dat de minister heeft uitgelegd waarom meetgegevens uit 2015 zijn gebruikt, in plaats van recentere gegevens. Stichting GAS DrOvF heeft geen concrete argumenten naar voren gebracht waarom de meetgegevens uit 2015 niet aan het instemmingsbesluit ten grondslag konden worden gelegd. Hierbij merkt de Afdeling op dat, als de bodemdaling groter blijkt te zijn dan voorspeld in het winningsplan, de winning alleen mag plaatsvinden op basis van een nieuw winningsplan, dat opnieuw instemming van de minister behoeft (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2048, onder 15.3).
98De betogen slagen niet.
99Bodemtrilling
10013. [appellant sub 2] en Stichting GAS DrOvF betogen dat het seismische risico niet goed is beoordeeld en dat de minister instemming met het winningsplan had moeten weigeren vanwege het risico op schade en onveilige situaties voor omwonenden.
101[appellant sub 2] voert daartoe ten eerste aan dat een onjuiste methodiek is gehanteerd bij de beoordeling van het seismische risico. De keuzes en onderlinge verhoudingen van de gehanteerde factoren zijn volgens haar arbitrair en onvoldoende wetenschappelijk onderbouwd.
102Ten tweede is de kans op trillingen en de maximale sterkte van een beving volgens [appellant sub 2] onderschat. In 2009 heeft bij De Hoeve een beving plaatsgevonden met een sterkte van 2,8 op de schaal van Richter. Het gebied waarop het winningsplan betrekking heeft, heeft dezelfde geologische eigenschappen en dit had bij de seismische risicoanalyse moeten worden betrokken, aldus [appellant sub 2]. Daarnaast is er volgens [appellant sub 2] onvoldoende rekening gehouden met de gevolgen van druk-communicatie tussen de breukblokken in de gasvelden. De relatieve stijfheid van het reservoir ten opzichte van de afsluitende laag en de breukdichtheid zijn hierdoor niet goed berekend. Zij verwijst in dat verband naar een passage uit een wetenschappelijk artikel (J.L. Rubinstein & A.B. Mahani, ‘Myths and Facts on Wastewater Injection, Hydraulic Fracturing, Enhanced Oil Recovery, and Induced Seismicity’, Seismological Research Letters (86) 2015, afl. 4, p. 2). Verder is volgens [appellant sub 2] ten onrechte geen kwantitatieve risicoanalyse uitgevoerd.
103Stichting GAS DrOvF voert aan dat geen rekening is gehouden met de diepte van de gasvelden. De hoeveelheid schade als gevolg van een beving wordt namelijk mede beïnvloed door de afstand van gebouwen tot de locatie van de aardbeving. Het Groningenveld ligt op een diepte van 3 km, terwijl de gasvelden waarover het winningsplan gaat op een diepte van 2 km liggen. Dit betekent volgens Stichting GAS DrOvF dat het seismische risico mogelijk groter is dan berekend.
104Tot slot voert [appellant sub 2] aan dat geen rekening is gehouden met liquefactie, wat betekent dat de bodem een aanzienlijk verlies van sterkte en samenhang ondervindt in reactie op onder meer een aardbeving. De bodem gedraagt zich daardoor als een vloeistof. Als dit gebeurt zal grote schade ontstaan aan de gebouwen op haar perceel, aldus [appellant sub 2].
10513.1. In hoofdstuk 7 en 17 van het winningsplan is Vermilion ingegaan op de risico’s van bodemtrilling. Daarin staat dat de seismische risicoanalyse is gebaseerd op de leidraad van het SodM "Methodiek Voor Risicoanalyse Omtrent Geïnduceerde Bevingen Door Gaswinning" van februari 2016. In deze leidraad wordt gewerkt met drie risicocategorieën (I, II en III). Per risicocategorie wordt aangegeven welke monitoringsverplichtingen, beheersmaatregelen en onderzoeksverplichtingen gelden. De van toepassing zijnde categorie wordt vastgesteld in maximaal 3 stappen.
106In stap 1 wordt het potentiële vermogen van het gasveld om aardbevingen te genereren beoordeeld. Dit gebeurt aan de hand van de door TNO opgestelde studie "Deterministische Hazard Analyse voor Geïnduceerde Seismiciteit in Nederland". Met een statistische vergelijking van de geologische, productietechnische en mechanische kenmerken van het gasveld met de karakteristieken van andere kleine gasvelden waar in het verleden een beving heeft plaats gevonden, wordt een bevingskans aan het betreffende veld toegekend. Daarnaast wordt op basis van de in het veld aanwezige breuken en op basis van de compactie van de ondergrond een inschatting gemaakt van de sterkste beving waarmee realistisch gezien rekening moet worden gehouden. Als op basis hiervan wordt geconcludeerd dat er een verwaarloosbare kans op geïnduceerde aardbevingen bestaat, of als er geen bevingen met een sterkte boven 2,5 op de schaal van Richter zijn te verwachten, is risicocategorie I van toepassing. Er zijn dan geen aanvullende onderzoekstappen noodzakelijk.
107Als wel bevingen met een sterkte boven de 2,5 op de schaal van Richter zijn te verwachten, wordt in stap 2 op basis van een risicomatrix het risico verder gekwalificeerd. Dit kan leiden tot indeling van de situatie in risicocategorie I, II of III. Bij een indeling in categorie III moet een zogenoemde kwantitatieve risicoanalyse plaatsvinden (stap 3).
108De monitoringsverplichtingen, beheersmaatregelen en onderzoeksverplichtingen verschillen per risicocategorie. Bij indeling in categorie I kan volstaan worden met monitoring door middel van het bestaande KNMI-meetnetwerk.
10913.2. Uit de seismische risicoanalyse in het winningsplan volgt dat de gasvelden in risicocategorie I vallen omdat de kans op een aardbeving verwaarloosbaar is ( bij de velden De Blesse en Blesdijke-East), of omdat de maximale sterkte van een eventuele beving onder de grens van 2,5 op de schaal van Richter blijft (bij Blesdijke). Gelet hierop wordt geen of zeer beperkte schade aan infrastructuur en gebouwen verwacht, aldus het winningsplan.
110Het SodM, TNO en de Tcbb hebben het winningsplan op dit punt beoordeeld. Het SodM concludeert in zijn advies van 30 augustus 2018, mede op basis van de beoordeling door TNO, dat de seismische risicoanalyse goed is uitgevoerd voor de gasvelden De Blesse en Blesdijke-East. Voor het Blesdijke-gasveld heeft TNO andere inputparameters gebruikt dan Vermilion en zij komt daardoor uit op een hogere kans op trillen in dit gasveld (42% volgens TNO in plaats van 19% volgens Vermilion). De maximale sterkte blijft echter onder de grenswaarde van 2,5 op de schaal van Richter, waardoor dit gasveld nog steeds in risicocategorie I valt. Het SodM vindt het aannemelijk dat het risico op bevingen en aanverwante schade beperkt is. In haar advies van 9 oktober 2018 onderschrijft de Tcbb het advies van het SodM.
11113.3. De Afdeling overweegt dat de risico’s zijn beoordeeld overeenkomstig de leidraad. [appellant sub 2] heeft kanttekeningen bij die methodiek geplaatst, maar heeft geen redenen aangevoerd waarom deze niet zou deugen. De leidraad van het SodM is gebaseerd op internationale literatuur en gebruiken en is afgestemd met TNO en besproken binnen het Technisch Platform Aardbevingen. In de enkele stelling van [appellant sub 2] dat de methodiek arbitrair en onvoldoende wetenschappelijk is, bestaat daarom geen aanleiding om te twijfelen aan de deugdelijkheid van de methodiek.
11213.4. Ook anderszins ziet de Afdeling in wat [appellant sub 2] aanvoert geen aanleiding voor de conclusie dat de kans op bevingen of de zwaarte daarvan is onderschat. Zoals de minister in de "Nota van antwoord zienswijzen winningsplan De Blesse-Blesdijke" heeft uiteengezet, werd de beving nabij het gasveld De Hoeve niet veroorzaakt door gaswinning uit dat veld. De winning was namelijk nog niet gestart. De waarschijnlijke oorzaak was een waterinjectie in het gasveld Weststellingwerf. Op grond van het huidige winningsplan mag geen waterinjectie in de gasvelden De Blesse, Blesdijke en Blesdijke-East plaatsvinden. De vergelijking met De Hoeve gaat dus niet op.
113Verder is, anders dan [appellant sub 2] veronderstelt, in het winningsplan onderkend dat mogelijk sprake is van druk-communicatie tussen de breukblokken. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat de breuken in de gasvelden niet dicht bij elkaar liggen. Een trilling bij de ene breuk kan daarom niet worden versterkt door de nabijheid van een andere breuk. De passage van het artikel waarnaar [appellant sub 2] verwijst gaat over risicofactoren voor voelbare aardbevingen bij waterinjectie, wat zoals hiervoor al gezegd niet aan de orde is. [appellant sub 2] heeft niet onderbouwd waarom dit artikel desalniettemin van belang is.
114Aangezien is geconcludeerd dat de gasvelden in risicocategorie I vallen, was anders dan [appellant sub 2] veronderstelt geen kwantitatieve risicoanalyse nodig. De Afdeling verwijst hiervoor naar wat onder 13.1 is uiteengezet.
11513.5. Naar aanleiding van het betoog van Stichting GAS DrOvF dat de diepte van het gasveld niet bij de seismische risicoanalyse is betrokken, is ter zitting toegelicht dat de seismische risicoanalyse een hoog abstractieniveau heeft en dat daarom een grote onzekerheidsmarge wordt gehanteerd. Het verschil tussen een aardbeving op 2 km diepte en een aardbeving op 3 km diepte bedraagt ongeveer 0,2 op de schaal van Richter en dit verschil valt in de onzekerheidsmarge. Stichting GAS DrOvF heeft deze uiteenzetting niet bestreden. In haar betoog ziet de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat het seismische risico is onderschat.
11613.6. Over het risico op liquefactie heeft de minister toegelicht dat dit niet bij de beoordeling van het winningsplan is betrokken. Liquefactie kan namelijk alleen voorkomen bij zware aardbevingen en uit de seismische risicoanalyse blijkt dat dat niet aarde orde is. Ter zitting heeft [appellant sub 2] nog aangevoerd dat liquefactie zich kan voordoen bij een beving met een grondversnelling vanaf 16 mm per seconde en dat de grondversnelling bij de aardbeving bij De Hoeve in 2009 19 mm per seconde bedroeg. Vermilion heeft echter onbestreden gesteld dat de grondversnelling bij de beving van De Hoeve nooit is vastgesteld omdat dat toen nog niet werd gemeten. Bovendien was ook daar geen sprake van liquefactie. Naar het oordeel van de Afdeling was er geen reden om de mogelijkheid van liquefactie bij de seismische risicoanalyse te betrekken.
11713.7. De conclusie is dat in wat [appellant sub 2] en Stichting GAS DrOvF aanvoeren geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de minister vanwege de risico’s van bodemtrilling instemming met het winningsplan had moeten weigeren.
118De betogen slagen niet.
119Artikel 2 EVRM
12014. Stichting GAS DrOvF betoogt dat het instemmingsbesluit in strijd is met artikel 2 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), omdat geen rekening is gehouden met de invloed van gaswinning op de veiligheid van omwonenden.
12114.1. Artikel 2 van het EVRM bepaalt dat het recht van een ieder op het leven door de wet wordt beschermd. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet.
122In dit geval is er, alleen al gezien de verwachte beperkte gevolgen van de gaswinning uit dit kleine veld, geen enkele aanleiding om aan te nemen dat de minister het recht op leven zou schenden door in te stemmen met het winningsplan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:938).
123Het betoog slaagt niet.
124Nulmeting
12515. [appellant sub 1] betoogt - zo begrijpt de Afdeling - dat in het instemmingsbesluit als voorschrift had moeten worden opgenomen dat Vermilion voorafgaand aan de gaswinning een nulmeting uitvoert voor alle gebouwen die mogelijk schade lijden als gevolg van de winning. Zo kan bij toekomstige schade gemakkelijker worden aangetoond dat de schade is veroorzaakt door de gaswinning, aldus [appellant sub 1].
12615.1. De minister heeft in het verweerschrift toegelicht waarom is afgezien van het voorschrijven van nulmetingen van de bouwkundige staat van bouwwerken boven het effectgebied van de gasvelden. Volgens de minister heeft een bouwkundige nulmeting aan gebouwen weinig waarde voor de schadeafhandeling, omdat een nulmeting het oorzakelijk verband tussen schade en een door mijnbouw veroorzaakte beving niet aantoont. Een geconstateerde schade kan ook andere oorzaken hebben. Een betere manier om het causaal verband aan te tonen is om voldoende geofoons in combinatie met versnellingsmeters te plaatsen. De geofoons meten in de ondergrond of een beving plaatsvindt en de versnellingsmeters meten de grondtrillingen aan de oppervlakte. Met de combinatie van deze gegevens uit het KNMI-netwerk kan worden bepaald of er een beving is geweest in de diepe ondergrond en hoe ver de trillingen aan de oppervlakte reikten. Aan de hand van die gegevens kan eenvoudiger en sneller worden bepaald of gemelde schades door de mijnbouwactiviteit (kunnen) zijn veroorzaakt. Volgens de minister voldoet het bestaande meetnetwerk van het KNMI voor de monitoring van de seismische activiteit. De minister heeft er daarbij op gewezen dat dit standpunt ook door de Tcbb is ingenomen in haar advies over nulmetingen van 6 september 2018.
127Hiermee heeft de minister genoegzaam gemotiveerd waarom hij heeft afgezien van het voorschrijven van nulmetingen.
128Het betoog slaagt niet.
129Schade
13016. Een aantal beroepsgronden gaat over de afhandeling van schade, wanneer die zou ontstaan als gevolg van de gaswinning. [appellant sub 1] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 september 2015, ECLI:NL:RBNNE:2015:4185, dat waardevermindering van woningen door Vermilion moet worden vergoed, ongeacht of fysieke schade is ontstaan. Volgens haar is in het instemmingsbesluit hiermee ten onrechte geen rekening gehouden. [appellant sub 2] betoogt dat de minister rekening had moeten houden met de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 23 januari 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:618, over de aansprakelijkheid van de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. voor waardevermindering van onroerende zaken door gaswinning. Verder is de schadevergoedingsregeling in artikel 6:177, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) volgens [appellant sub 2] inadequaat en had de minister daarom een voorschrift over de afhandeling van schade aan het instemmingsbesluit moeten verbinden. Stichting GAS DrOvF betoogt dat artikel 6:177a van het BW van toepassing moet worden verklaard op de gaswinning uit kleine gasvelden. Met deze bepaling is voor het Groningenveld een bewijsvermoeden in het leven geroepen, inhoudende dat bij fysieke schade aan gebouwen of werken, die naar haar aard redelijkerwijs een gevolg van beweging van de bodem door gaswinning uit het Groningenveld zou kunnen zijn, vermoed wordt dat die schade daardoor is veroorzaakt. Volgens Stichting GAS DrOvF is dit ook voor de kleine gasvelden nodig omdat Vermilion tot op heden geen aansprakelijkheid heeft erkend voor schade door gaswinning.
13116.1. Uit artikel 6:177, eerste lid, van het BW volgt dat de exploitant van een mijnbouwwerk aansprakelijk is voor de schade die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk. Dit betekent dat Vermilion, als zij gebruik maakt van het instemmingsbesluit, verplicht is de eventuele schade te vergoeden die is veroorzaakt door die gaswinning.
132Verder volgt uit artikel 135 van de Mijnbouwwet dat er een Waarborgfonds mijnbouwschade is. Op grond van artikel 137 van die wet kan een natuurlijke persoon bij wie schade is opgetreden als gevolg van mijnbouwactiviteiten onder omstandigheden in aanmerking komen voor schadevergoeding uit het waarborgfonds. Dit zou bijvoorbeeld kunnen als de betrokken mijnbouwondernemer failliet is verklaard of als deze heeft opgehouden te bestaan.
133Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3738), geven bovengenoemde wettelijke bepalingen voldoende waarborgen voor een adequate vergoeding van eventuele schade als gevolg van de gaswinning. In wat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en Stichting GAS DrOvF aanvoeren ziet de Afdeling geen reden om in dit geval anders te oordelen.
134De Afdeling overweegt in dat verband dat deze zaak uitsluitend gaat over het besluit van de minister om instemming te verlenen met het winningsplan. Verder kunnen voorschriften die aan de instemming worden verbonden alleen gaan over het risico op schade vanwege de gaswinning, en niet over de bepaling van een financiële vergoeding van ontstane schade (zie onder meer de hiervoor genoemde uitspraak van 6 november 2019). Of Vermilion aansprakelijk moet worden gesteld voor waardevermindering van onroerende zaken ligt dus niet ter beoordeling voor en de Afdeling gaat daarom ook niet in op de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] genoemde uitspraken.
135Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1810, onder 26.1), kan de minister artikel 6:177a van het BW niet van toepassing verklaren op de gaswinning uit de velden waar het hier om gaat. Daarvoor is een wetswijziging nodig. Gelet op het toetsingskader voor het instemmingsbesluit, zoals onder 8 en 9 uiteengezet, bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister pas met het winningsplan kon instemmen nadat de bewijslast bij wet was omgekeerd. Overigens is sinds 1 juli 2020 de Commissie Mijnbouwschade ingesteld. Deze commissie helpt burgers die vermoeden dat zij schade hebben ondervonden door gaswinning uit kleine velden door onderzoek te doen naar de oorzaak van de schade en advies te geven over een eventuele schadevergoeding. Dit advies wordt vervolgens opgevolgd door de exploitant van het mijnbouwwerk.
136De betogen slagen niet.
137Nieuw winningsplan
13817. Ter zitting heeft Vermilion meegedeeld dat inmiddels is geconstateerd dat het gas in het veld Blesdijke-East zich in een andere laag bevindt dan waarvan in het winningsplan is uitgegaan. Er wordt daarom een aangepast winningsplan ingediend, aldus Vermilion. De Afdeling merkt op dat het enkele feit dat een nieuw winningsplan wordt opgesteld, niet betekent dat het huidige winningsplan moet worden vernietigd.
139Slotoverwegingen
14018. De beroepen zijn ongegrond. De Afdeling laat in het midden of de rechtsregels en rechtsbeginselen waarop de appellanten zich in deze zaak hebben beroepen strekken tot bescherming van hun belangen en of de schending van die rechtsregels of rechtsbeginselen, gezien het in artikel 8:69a van de Awb geregelde relativiteitsvereiste, tot vernietiging van het instemmingsbesluit zou kunnen leiden.
14119. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
142Beslissing
143De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
144verklaart de beroepen ongegrond.
145Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
146De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
147De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
148Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2021
149811-912
150BIJLAGE
151Algemene wet bestuursrecht
152Artikel 1:2
1531. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
154[…]
155Artikel 3:11 (zoals dat luidde tot 1 juli 2021)
1561. Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
157[…]
158Artikel 3:12 (zoals dat luidde tot 1 juli 2021)
1591. Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud.
1602. Indien het een besluit van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan betreft, wordt de kennisgeving in ieder geval in de Staatscourant geplaatst, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
161[…]
162Artikel 3:21
1631. Deze paragraaf is van toepassing op besluiten ten aanzien waarvan dit is bepaald:
164a. bij wettelijk voorschrift, of
165[…]
166Artikel 3:24
1671. De besluiten worden zoveel mogelijk gelijktijdig aangevraagd, met dien verstande dat de laatste aanvraag niet later wordt ingediend dan zes weken na ontvangst van de eerste aanvraag.
1682. De aanvragen worden ingediend bij het coördinerend bestuursorgaan. Het coördinerend bestuursorgaan zendt terstond na ontvangst van de aanvragen een afschrift daarvan aan de bevoegde bestuursorganen.
1693. Indien een aanvraag voor een van de besluiten ontbreekt, stelt het coördinerend bestuursorgaan de aanvrager in de gelegenheid de ontbrekende aanvraag binnen een door het coördinerend bestuursorgaan te bepalen termijn in te dienen. Indien de ontbrekende aanvraag niet tijdig wordt ingediend, is het coördinerend bestuursorgaan bevoegd om deze paragraaf ten aanzien van bepaalde besluiten buiten toepassing te laten. In dat geval wordt voor de toepassing van bij wettelijk voorschrift geregelde termijnen het tijdstip waarop tot het buiten toepassing laten wordt beslist, gelijkgesteld met het tijdstip van ontvangst van de aanvraag.
1704. Bij het in artikel 3:21, eerste lid, onderdeel a, bedoelde wettelijk voorschrift kan worden bepaald dat de aanvraag voor een besluit niet wordt behandeld indien niet tevens de aanvraag voor een ander besluit is ingediend.
171Artikel 8:29
1721. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
1732. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
1743. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
1754. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
1765. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
177Mijnbouwwet
178Artikel 1
179In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
180[…]
181k. winningsvergunning: een vergunning voor het winnen van delfstoffen, alsmede voor het opsporen van delfstoffen;
182[…]
183Artikel 6
1841. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister:
185a. delfstoffen op te sporen;
186b. Delfstoffen te winnen;
187[…]
188Artikel 34
1891. Het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan.
1902. De houder van een winningsvergunning of de krachtens artikel 22 aangewezen persoon dient een winningsplan in bij Onze Minister.
1913. Het winningsplan behoeft de instemming van Onze Minister.
1924. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat, op:
193a. de voorbereiding van een besluit omtrent instemming met een winningsplan en
194b. de voorbereiding van een besluit omtrent wijziging van een instemming met een winningsplan en de voorbereiding van een besluit tot instemming met een gewijzigd of geactualiseerd winningsplan, tenzij de wijziging of actualisatie van ondergeschikte aard is omdat deze naar het oordeel van Onze Minister niet leidt tot een andere beoordeling van:
1951°. de effecten van de wijze van winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten,
1962°. de effecten van de bodembeweging ten gevolge van de winning en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging,
1973°. de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan.
1985. Onze Minister stelt in de gelegenheid advies uit te brengen over een instemming met een winningsplan als bedoeld in het vierde lid, onderdeel a, of een besluit omtrent wijziging van een instemming met een winningsplan of een besluit tot instemming met een gewijzigd of geactualiseerd winningsplan als bedoeld in het vierde lid, onderdeel b:
199a. gedeputeerde staten van een provincie binnen het gebied waarop een winningsplan betrekking heeft,
200b. burgemeester en wethouders van een gemeente binnen het gebied waarop het winningsplan betrekking heeft en
201c. het dagelijks bestuur van een waterschap binnen het gebied waarop een winningsplan betrekking heeft.
2026. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.
2037. Afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op een besluit tot instemming met een winningsplan of een gewijzigd of geactualiseerd winningsplan voor koolwaterstoffen met dien verstande dat:
204a. het coördinerende bestuursorgaan, bedoeld in artikel 3:22 van de Algemene wet bestuursrecht is: de Minister van Economische Zaken en Klimaat;
205b. de besluiten, bedoeld in artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zijn:
2061°. de instemming met het winningsplan, bedoeld in het derde lid,
2072°. de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht,
2083°. een besluit als bedoeld in de artikelen 6.2, eerste lid, onder a, 6.3, eerste lid, 6.5, 6.10, eerste lid, van de Waterwet te nemen door Onze Minister, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet,
2094°. de vergunning, bedoeld in artikel 40, tweede lid, van deze wet,
2105°. andere daarvoor in aanmerking komende besluiten die door Onze Minister of Onze Minister die het aangaat worden genomen, waaronder besluiten met betrekking tot de Wet natuurbescherming.
211[…].
212Artikel 35
2131. Het winningsplan bevat voor elk voorkomen binnen het vergunningsgebied ten minste een beschrijving van:
214a. de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen en de ligging ervan;
215b. het aanvangstijdstip en de duur van de winning;
216c. de wijze van winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten;
217d. de hoeveelheden jaarlijks te winnen delfstoffen;
218e. de kosten op jaarbasis van het winnen van de delfstoffen;
219f. de bodembeweging ten gevolge van de winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging, voorzover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat, tenzij Onze Minister anders heeft bepaald;
220g. de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan met een risicobeoordeling, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat.
2212. De Technische commissie bodembeweging brengt aan Onze Minister advies uit omtrent het eerste lid, onderdeel f.
2223. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot het winningsplan.
223Artikel 36
2241. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
225a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
226b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
227c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
228d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
2292. Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
2303. Onze Minister kan zijn instemming intrekken of beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake een grond als genoemd in het eerste lid.
231Artikel 135
2321. Er is een Waarborgfonds mijnbouwschade.
233[…].
234Artikel 137
235Onze Minister kent een natuurlijke persoon bij wie zaakschade is opgetreden als gevolg van mijnbouwactiviteiten op diens verzoek een schadevergoeding toe ten laste van het waarborgfonds, indien:
236a. de betrokken mijnbouwondernemer failliet is verklaard, surséance van betaling is verleend of ten aanzien van hem de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is verklaard, of
237b. de betrokken mijnbouwondernemer heeft opgehouden te bestaan of is overleden, en
238c. de schade niet reeds geheel of gedeeltelijk uit anderen hoofde is vergoed.
239Burgerlijk Wetboek
240Artikel 6:177
2411. De exploitant van een mijnbouwwerk als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Mijnbouwwet is aansprakelijk voor de schade die ontstaat door:
242a. uitstroming van delfstoffen als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, van de Mijnbouwwet als gevolg van het niet beheersen van de ondergrondse natuurkrachten die door de aanleg of bij de exploitatie van het werk zijn ontketend;
243b. beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat werk.
244[…]
245Artikel 6:177a
2461. Bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of gasopslag bij Norg zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.
247[…]
248EVRM
249Artikel 2
2501. Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet.
2512. De beroving van het leven wordt niet geacht in strijd met dit artikel te zijn geschied ingeval zij het gevolg is van het gebruik van geweld, dat absoluut noodzakelijk is:
252a. ter verdediging van wie dan ook tegen onrechtmatig geweld;
253b. teneinde een rechtmatige arrestatie te bewerkstelligen of het ontsnappen van iemand die op rechtmatige wijze is gedetineerd, te voorkomen;
254c. teneinde in overeenstemming met de wet een oproer of opstand te onderdrukken.