GoedgekeurdRaad van State (ABRvS)meervoudige kamerOverig (raakt mijnbouwschade)Ongegrond
ECLI:NL:RVS:2020:1665
Raad van State (ABRvS) · 15 juli 2020 · meervoudige kamer · Eerste aanleg - meervoudig
ABRvS 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1665Samenvatting
RedactioneelGoedgekeurdBewoners en de Groninger Bodem Beweging kwamen in beroep tegen het besluit van de minister tot vaststelling van de operationele strategie voor het Groningenveld voor gasjaar 2019-2020 (11,8 miljard Nm3 in een gemiddeld jaar). De Afdeling oordeelt dat veiligheid, versterking, schadeafhandeling en leveringszekerheid voldoende zijn afgewogen en verklaart de beroepen ongegrond.
Op rechtspraak.nl (opent in een nieuw venster) Gebruik deze uitspraak in mijn zienswijze Trilling op mijn adres Correctie melden
Samenvatting en labels zijn redactioneel; de uitspraak zelf is leidend.
Feiten uit de uitspraak
Onderwerp
Overig (raakt mijnbouwschade)
GoedgekeurdCitaat (regel 22)
“Bij besluit van 10 september 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister besloten dat de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) de winning van het Groningen gasveld”
Kwesties
Overig
GoedgekeurdCitaat (regel 158, r.o. 28.2)
“Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat vanwege de schade aan gebouwen sprake is van een maatschappelijke ontwrichting die aan het nemen van het bestreden besluit in de weg staat.”
Wie stelde (hoger) beroep in
Aanvrager
GoedgekeurdCitaat (regel 23)
“Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.”
Uitspraak (dictum)
Ongegrond
Goedgekeurd
Gunstig voor
IMG of NAM
Goedgekeurd
Toewijzing
Niet van toepassing
Goedgekeurd
Gemachtigde
mr. P.M.J. de Goede · advocaat · namens aanvrager
GoedgekeurdCitaat (regel 26)
“de Groninger Bodem Beweging, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat in Groningen, en [gemachtigde A]”
Gepseudonimiseerde gemachtigde · namens aanvrager
GoedgekeurdCitaat (regel 26)
“de Groninger Bodem Beweging, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat in Groningen, en [gemachtigde A]”
Gepseudonimiseerde gemachtigde · namens aanvrager
GoedgekeurdCitaat (regel 26)
“en [appellanten sub 12], vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], zijn verschenen.”
mr. H.J.M. Besselink · advocaat · namens IMG
GoedgekeurdCitaat (regel 26)
“Voorts is de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink en mr. A.J. van der Ven, advocaten in Den Haag”
mr. A.J. van der Ven · advocaat · namens IMG
GoedgekeurdCitaat (regel 26)
“Voorts is de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink en mr. A.J. van der Ven, advocaten in Den Haag”
Gepseudonimiseerde gemachtigde · namens IMG
GoedgekeurdCitaat (regel 26)
“en [gemachtigde D], [gemachtigde E], [gemachtigde F], [gemachtigde G], [gemachtigde H] en [gemachtigde I], verschenen.”
Gepseudonimiseerde gemachtigde · namens NAM
GoedgekeurdCitaat (regel 26)
“Ook de NAM is verschenen, vertegenwoordigd door [gemachtigde J], [gemachtigde K] en [gemachtigde L].”
Deskundige
NAM (Seismic Hazard and Risk Assessment, HRA) · methodedeskundige · rechter volgt het advies
GoedgekeurdCitaat (regel 89, r.o. 18.4)
“Dit betekent dat de minister de HRA mocht gebruiken voor de beoordeling in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm.”
Adviescollege Veiligheid Groningen (ACVG) · IMG-deskundige · rechter volgt het advies
GoedgekeurdCitaat (regel 89, r.o. 18.4)
“Gelet op deze conclusies in het advies van ACVG is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat het verschil tussen de HRA en de beoordelingen op grond van de NPR met name wordt veroorzaakt door een overschatting”
Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) · IMG-deskundige · rechter volgt het advies
GoedgekeurdCitaat (regel 109, r.o. 20.5)
“Uit dit advies van Sodm leidt de Afdeling af dat het weliswaar nodig is om de ruimtelijke verdeling van de druk(daling) in kaart te brengen”
GTS · IMG-deskundige · rechter volgt het advies
GoedgekeurdCitaat (regel 179, r.o. 35.2)
“Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de berekening van GTS op dit punt onjuist is.”
SEO en TNO · methodedeskundige · rechter volgt het advies
GoedgekeurdCitaat (regel 223, r.o. 43.1)
“overtuigend toegelicht dat het afsluiten van eindafnemers grote gevolgen heeft voor de maatschappij.”
TU Delft · methodedeskundige · rechter volgt het advies deels
GoedgekeurdCitaat (regel 122, r.o. 23.1)
“Ook de Afdeling heeft die conclusie niet met zoveel woorden in dat rapport kunnen vinden.”
Bedrag
€ 4.000,00 · overig
GoedgekeurdCitaat (regel 156, r.o. 28.1)
“Bewoners krijgen binnen die regeling de keus om ineens € 4.000 te ontvangen”
€ 10.000,00 · overig
GoedgekeurdCitaat (regel 156, r.o. 28.1)
“of om de factuur van een aannemer tot maximaal € 10.000 vergoed te krijgen.”
€ 1.000,00 · overig
GoedgekeurdCitaat (regel 156, r.o. 28.1)
“In beide gevallen komt hier nog eens € 1.000 bij ter vergoeding van bijkomende kosten.”
Ligging
Boven het Groningenveld
GoedgekeurdCitaat (regel 29, r.o. 1)
“De NAM wint sinds 1963 gas uit het Groningenveld.”
Datum primair besluit
10 september 2019
GoedgekeurdCitaat (regel 22)
“Bij besluit van 10 september 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister besloten”
Niet genoemd in de uitspraak: aantal schades, trillingssterkte, plaats, datum besluit op bezwaar.
Elk feit staat letterlijk in de uitspraak; klap het citaat open voor de vindplaats.
Kernoverwegingen
r.o. 18.4
GoedgekeurdDe minister mocht de HRA gebruiken om te beoordelen in hoeverre aan de veiligheidsnorm wordt voldaan; de steekproef batch 1581 geeft geen aanleiding tot een ander oordeel.
“Dit betekent dat de minister de HRA mocht gebruiken voor de beoordeling in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm.”
r.o. 25.5
GoedgekeurdDe versterkingsoperatie verloopt nog niet naar wens, maar de problemen staan, mede gezien de afbouw naar nul in 2022, niet aan het besluit in de weg.
“dat er weliswaar nog problemen zijn met de versterkingsoperatie, maar dat die problemen niet van dien aard zijn dat zij aan het nemen van het bestreden besluit in de weg staan.”
r.o. 55
GoedgekeurdVoor de schadeafhandeling bestaan toereikende procedures en het tempo is verbeterd; geen maatschappelijke ontwrichting die aan het besluit in de weg staat.
“Voor de schadeafhandeling bestaan op zichzelf toereikende procedures.”
Inhoudsindicatie van de Rechtspraak
Bij besluit van 10 september 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat besloten dat de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. de winning van het Groningen gasveld voor het gasjaar 2019-2020 uitvoert overeenkomstig de in de bijlage bij dit besluit opgenomen operationele strategie 1 en zich daarbij houdt aan de in het besluit gestelde regels. Sinds de i…
Volledige tekst
Tekst van rechtspraak.nl (CC0). Elke regel heeft een eigen adres, bijvoorbeeld #r12.
1201907399/1/R4.
2Datum uitspraak: 15 juli 2020
3AFDELING
4BESTUURSRECHTSPRAAK
5Uitspraak in het geding tussen:
61. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
72. [appellant sub 2] en anderen (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te [woonplaats],
83. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
94. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats], en anderen (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 4]),
105. [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
116. [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 6]), wonend te [woonplaats],
127. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],
138. [appellant sub 8], wonend te [woonplaats],
149. Vereniging van schadelijders van de bodembeweging door gaswinning in Groningen (hierna: Groninger Bodem Beweging), gevestigd te Loppersum,
1510. [appellant sub 10] en anderen (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 10]), wonend te [woonplaats],
1611. [appellant sub 11], wonend te [woonplaats],
1712. [appellant sub 12A] en [appellant sub 12B], wonend te [woonplaats],
18en
19de minister van Economische Zaken en Klimaat (hierna: de minister),
20verweerder.
21Procesverloop
22Bij besluit van 10 september 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister besloten dat de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) de winning van het Groningen gasveld (hierna: het Groningenveld) voor het gasjaar 2019-2020 uitvoert overeenkomstig de in de bijlage bij dit besluit opgenomen operationele strategie 1 en zich daarbij houdt aan de in het besluit gestelde regels.
23Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
24De minister heeft een verweerschrift ingediend.
25Een aantal appellanten heeft nadere stukken ingediend.
26De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2020, waar [appellant sub 8], [appellant sub 6A], [appellant sub 4], de Groninger Bodem Beweging, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat in Groningen, en [gemachtigde A], [appellant sub 11], [appellant sub 10], en [appellanten sub 12], vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], zijn verschenen. Voorts is de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink en mr. A.J. van der Ven, advocaten in Den Haag, en [gemachtigde D], [gemachtigde E], [gemachtigde F], [gemachtigde G], [gemachtigde H] en [gemachtigde I], verschenen. Ook de NAM is verschenen, vertegenwoordigd door [gemachtigde J], [gemachtigde K] en [gemachtigde L].
27Overwegingen
28Achtergrond
291. De NAM wint sinds 1963 gas uit het Groningenveld. Dit gas is laagcalorisch gas (hierna: L-gas). Het gas heeft een relatief lage calorische waarde vanwege het relatief grote aandeel stikstof in het gasmengsel. Het Groningenveld is wereldwijd gezien de belangrijkste natuurlijke bron van L-gas. Vrijwel al het gas dat elders wordt gewonnen, inclusief het uit andere gasvelden in Nederland afkomstige gas, is hoogcalorisch gas (hierna: H-gas). Met name de huishoudens, instellingen en kleine industrie in Nederland zijn op dit moment afhankelijk van L-gas, omdat hun gasinstallaties alleen geschikt zijn voor verbranding van dit type gas. Ook in België, Duitsland en Frankrijk wordt L-gas uit het Groningenveld gebruikt.
30Met name de zware industrie in Nederland gebruikt H-gas. H-gas kan op twee manieren worden ingezet om het volume L-gas te vergroten. Ten eerste door zogenoemde verrijking, waarbij H-gas bij L-gas wordt gemengd in die mate dat de calorische waarde van het mengsel nog voldoet aan de vereisten van L-gas. Ten tweede door conversie van H-gas in zogenoemd pseudo L-gas, door H-gas te verdunnen met stikstof.
312. De hoogste jaarlijkse gaswinning uit het Groningenveld vond plaats in 1976 en bedroeg 87,74 miljard Nm3 (normaal kubieke meter). De jaarlijks gewonnen hoeveelheid is nadien aanzienlijk gedaald. In het gasjaar 2015-2016 (een gasjaar loopt van 1 oktober tot en met 30 september van het opvolgende jaar) is 26,98 miljard Nm3 gas gewonnen, in het gasjaar 2016-2017 23,98 miljard Nm3 gas, in het gasjaar 2017-2018 20,1 miljard Nm3 gas en in het gasjaar 2018-2019 17,51 miljard Nm3.
32Sinds ongeveer de jaren ‘90 van de vorige eeuw heeft als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld een aanvankelijk toenemend aantal aardbevingen met een toenemende magnitude plaatsgevonden. De magnitude (sterkte) van de aardbevingen wordt in de stukken uitgedrukt in magnitude op de schaal van Richter. De zwaarste beving tot nu toe vond op 16 augustus 2012 plaats bij Huizinge, met een kracht van 3,6 op de schaal van Richter. De aardbevingen hebben in een aanzienlijk aantal gevallen geleid tot schade aan gebouwen en brengen ook een veiligheidsrisico voor personen met zich.
333. Gaswinning wordt onder meer gereguleerd in de in 2003 in werking getreden Mijnbouwwet. Op grond van artikel 6 van deze wet is een vergunning vereist voor het winnen van delfstoffen (hierna: een winningsvergunning). De NAM beschikt over een winningsvergunning voor het Groningenveld in de vorm van een in 1963 aan haar verleende concessie (Stcrt. 1963, nr. 126), die op grond van artikel 143, tweede lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet wordt gelijkgesteld met een krachtens artikel 6 verleende vergunning.
34Houders van een winningsvergunning moeten ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet delfstoffen winnen overeenkomstig een winningsplan, dat ingevolge het derde lid van artikel 34 de instemming van de minister behoeft.
35Op 1 januari 2019 (Stb. 2018, 372) zijn nieuwe regels (Stb. 2018, 371) in werking getreden die specifiek voor het Groningenveld gelden. De gaswinning uit het Groningenveld vindt niet meer plaats op grond van een winningsplan waarmee de minister heeft ingestemd, maar op grond van een zogenoemde operationele strategie die de minister heeft vastgesteld. De minister zendt op grond van artikel 52c, eerste lid, van de Mijnbouwwet de raming voor de benodigde hoeveelheid L-gas uit het Groningenveld aan de NAM. Vervolgens moet de NAM op grond van artikel 52c, tweede lid, met inachtneming van de raming en gelet op het belang van het minimaliseren van de inzet van het Groningenveld en op het minimaliseren van de verwachte bodembeweging, één of meer operationele strategieën voorstellen over de inzet van het Groningenveld. Daarna stelt de minister op grond van artikel 52d, eerste lid, de operationele strategie voor het Groningenveld vast. Op grond van het op 1 oktober 2019 in werking getreden artikel 52f, eerste lid, (Stb. 2018, 372) is de NAM verplicht de winning van het Groningenveld uit te voeren overeenkomstig de door de minister vastgestelde operationele strategie.
364. Sinds de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet hebben de minister van Economische Zaken en daarna de minister een aantal besluiten genomen over instemming met een winningsplan van de NAM voor het Groningenveld, namelijk in 2004, 2007, 2015, 2016, 2017 en in 2018. De in 2015, 2016, 2017 en 2018 genomen besluiten zijn onderwerp geweest van drie eerdere beroepsprocedures bij de Afdeling.
37Bij uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, heeft de Afdeling het instemmingsbesluit van 30 januari 2015, gewijzigd bij besluit van 29 juni 2015, vernietigd. Aan deze vernietiging heeft de Afdeling ten grondslag gelegd dat de minister in deze besluiten niet deugdelijk had gemotiveerd waarom een verdere beperking van de gaswinning uit het Groningenveld dan tot 33 miljard Nm3 per jaar - de hoeveelheid die op grond van de besluiten gewonnen zou kunnen worden in het gasjaar 2015-2016 - niet mogelijk, dan wel onaanvaardbaar was, terwijl een verdere beperking bijdroeg aan de veiligheid in het aardbevingsgebied. Bij voorlopige voorziening heeft de Afdeling de te winnen hoeveelheid verlaagd tot in beginsel maximaal 27 miljard Nm3 gas.
38Bij uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156, heeft de Afdeling het instemmingsbesluit van 30 september 2016, gewijzigd bij besluit van 24 mei 2017, vernietigd. Aan deze vernietiging heeft de Afdeling ten grondslag gelegd dat deze besluiten zowel ten aanzien van het aspect veiligheid als het aspect leveringszekerheid gebrekkig waren gemotiveerd. De Afdeling heeft de minister opgedragen om binnen een jaar na verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en de voorlopige voorziening getroffen dat hetgeen bij de besluiten van 30 september 2016 en 24 mei 2017 was bepaald bleef gelden tot een nieuw besluit over een winningsplan voor het Groningenveld zou zijn genomen en in werking zou zijn getreden.
39Bij uitspraak van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217, heeft de Afdeling het instemmingsbesluit van 14 november 2018 vernietigd. Aan deze vernietiging heeft de Afdeling ten grondslag gelegd dat de minister voor de periode ná het gasjaar 2018-2019 ten aanzien van de industriële grootverbruikers, de export van gas en de glastuinbouw, onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de hoeveelheid gas die de komende jaren nodig is om aan de leveringszekerheid te kunnen voldoen, redelijkerwijs niet sneller kan worden afgebouwd. Voor het gasjaar 2018-2019 zélf had de minister het niveau van gaswinning wel juist vastgesteld. Daarom heeft de Afdeling de rechtsgevolgen van het besluit van 14 november 2018 in stand gelaten.
40Bestreden besluit
415. Bij het bestreden besluit heeft de minister besloten dat de NAM de winning van het Groningenveld voor het gasjaar 2019-2020 uitvoert overeenkomstig de in de bijlage bij dit besluit opgenomen operationele strategie 1 en zich daarbij houdt aan de in het besluit gestelde regels.
426. In artikel 2 van het besluit is de omvang van de gaswinning geregeld. De NAM wint de hoeveelheid gas die nodig is voor de leveringszekerheid op basis van de in artikel 2 opgenomen graaddagenformule. Die formule legt een verband tussen de temperatuur en de hoeveelheid gas die nodig is om aan de vraag naar het gas te kunnen voldoen. Het aantal graaddagen wordt daarbij vastgesteld door bij dagen met een daggemiddelde effectieve temperatuur (de daggemiddelde temperatuur gecorrigeerd voor windsnelheid), gemeten in De Bilt door het KNMI, van minder dan 14°C (de stookgrens van de huishoudelijke markt), het verschil tussen 14°C en die daggemiddelde effectieve temperatuur te nemen. Een dag met een daggemiddelde effectieve temperatuur van 11°C staat bijvoorbeeld gelijk aan drie graaddagen. Bij een gemiddeld temperatuurprofiel in het gasjaar 2019-2020 leidt de graaddagenformule volgens artikel 2 tot een gasproductie van 11,8 miljard Nm3, maar dit betreft dus geen minimum of maximum; afhankelijk van de temperatuur wordt meer of minder gewonnen. Bij het warmste temperatuurprofiel dat zich in de afgelopen dertig jaar heeft voorgedaan, leidt de graaddagenformule in het gasjaar 2019-2020 tot een gasproductie van ongeveer 7 tot 8 miljard Nm3, bij het koudste temperatuurprofiel van de afgelopen dertig jaar tot een gasproductie van ongeveer 17 miljard Nm3. Onder bepaalde onvoorziene omstandigheden kan daar op grond van artikel 3 van het instemmingsbesluit nog ten hoogste 1,5 miljard Nm3 gas bijkomen.
437. De appellanten zijn mensen die persoonlijk gevolgen ondervinden van de gaswinning, en de Groninger Bodem Beweging, die opkomt voor de belangen van mensen die schade ondervinden als gevolg van de gaswinning. Zij kunnen zich niet vinden in het bestreden besluit, omdat dit volgens hen de gaswinning uit het Groningenveld onvoldoende beperkt. Zij zijn van mening dat de minister ten onrechte het belang van de leveringszekerheid nog steeds boven het veiligheidsbelang van de Groningers stelt.
44Wettelijk kader
458. Artikel 52d van de Mijnbouwwet luidt:
46"1 Onze Minister stelt de operationele strategie voor het Groningenveld vast.
472 Onze Minister betrekt bij de vaststelling het veiligheidsbelang en het maatschappelijk belang dat verbonden is aan het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas en kijkt hierbij in het bijzonder:
48a. in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm van 10-5;
49b. in hoeverre de leveringszekerheid van verschillende categorieën eindafnemers wordt geborgd;
50c. naar het tempo van de afbouw van de vraag;
51d. naar het tempo van versterken van gebouwen;
52e. naar maatschappelijke ontwrichting als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld;
53f. naar maatschappelijke ontwrichting als gevolg van het afsluiten van verschillende categorieën eindafnemers.
54[…]
555 Onze Minister motiveert bij de vaststelling, als bedoeld in tweede en vierde lid, voor een ieder inzichtelijk en navolgbaar op welke wijze een zwaarwegend belang is toegekend aan de veiligheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld.
56[…]"
579. Het wettelijk kader is voorts en voor het overige opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5810. Bij de vaststelling van de operationele strategie op grond van artikel 52d van de Mijnbouwwet komt de minister beleidsruimte toe en kan de Afdeling niet een eigen oordeel in de plaats stellen van het oordeel van de minister. De Afdeling dient bij haar toetsing met name te beoordelen of het besluit van de minister en de daaraan ten grondslag gelegde afweging in overeenstemming is met het in artikel 52d gestelde kader, berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, deugdelijk is gemotiveerd en geen onevenredige gevolgen heeft voor belanghebbenden in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
59Bespreking beroepen, wijze en volgorde bespreking
6011. De beoordeling van de Afdeling in deze zaak vindt in beginsel op dezelfde wijze plaats als in de eerdere uitspraken, maar wel aan de hand van het nieuwe wettelijke kader en de in deze zaak door appellanten aangevoerde beroepsgronden.
6112. De beroepschriften en nadere stukken bevatten een groot aantal betogen, vaak mede ingegeven door de individuele situatie waarin de desbetreffende appellanten zich als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld bevinden. Ook ter zitting hebben veel appellanten gewezen op hun eigen ervaringen en zorgen over de gaswinning. De Afdeling heeft oog voor de individuele belangen en zorgen van betrokkenen, maar wijst erop dat haar beoordeling van het bestreden besluit noodzakelijkerwijs een meer algemeen karakter heeft. De Afdeling zal de beroepsgronden zo veel mogelijk samen en aan de hand van een aantal onderwerpen bespreken, waarbij de hierna genoemde volgorde wordt gehanteerd.
6213. Allereerst wordt kort ingegaan op wat enkele appellanten hebben aangevoerd over de gevolgde procedure (A: overwegingen 14 tot en met 14.2). Vervolgens wordt ingegaan op de wijze waarop de minister de onderwerpen veiligheid omwonenden (B: overwegingen 15 tot en met 26.2), schade en schadeafhandeling (C: overwegingen 27 tot en met 29.1) en leveringszekerheid (D: overwegingen 30 tot en met 43.1) heeft beoordeeld.
63Daarna wordt een aantal betogen over de voorschriften van het bestreden besluit besproken (E: overwegingen 44 tot en met 45.1), gevolgd door een bespreking van enkele overige onderwerpen (F: overwegingen 46 tot en met 47.1) en een bespreking van gronden die betrekking hebben op andere procedures (G: overwegingen 48 tot en met 51).
64Afgesloten wordt met een (eind)beoordeling van de belangenafweging die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt (H: overwegingen 52 tot en met 53.8).
65A. Procedure
6614. [appellant sub 6] en [appellanten sub 12] hebben aangevoerd dat zij het bestreden besluit niet toegestuurd hebben gekregen. Ter zitting is gebleken dat dit niet zozeer als beroepsgrond is aangevoerd, maar meer uit ergernis over de handelwijze van de minister.
6714.1. Op grond van artikel 52d, zevende lid, van de Mijnbouwwet en de artikelen 3:43, eerste lid, en 3:44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet de minister aan de indieners van een zienswijze mededeling doen van een besluit tot vaststelling van een operationele strategie en moet hij een exemplaar van dat besluit aan die indieners toezenden. Op grond van artikel 3:44, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb kan de minister van toezending afzien als de omvang van het besluit daartoe aanleiding geeft.
6814.2. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat hij het bestreden besluit en de daarbij behorende stukken vanwege de omvang ervan niet aan de indieners van een zienswijze heeft toegestuurd. De minister heeft verder te kennen gegeven dat hij tijdens de zitting niet heeft kunnen vaststellen dat hij [appellant sub 6] en [appellanten sub 12] bij brief heeft meegedeeld dat het bestreden besluit is genomen, maar ook niet dat hij dat niet heeft gedaan. [appellant sub 6] en [appellanten sub 12] hebben desgevraagd te kennen gegeven dat zij door het niet hebben ontvangen van die mededeling niet in hun belangen zijn geschaad, omdat zij tijdig beroep hebben ingesteld. Onder deze omstandigheden behoeft dit punt verder geen bespreking meer.
69B. Veiligheid omwonenden
7015. De minister heeft bij de vaststelling van de operationele strategie het veiligheidsbelang betrokken. Op grond van artikel 52a van de Mijnbouwwet moet onder veiligheidsbelang worden verstaan de veiligheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld en de veiligheidsrisico’s als gevolg van het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas. In dit onderdeel van de uitspraak zal aan de hand van de beroepsgronden worden beoordeeld of de minister de veiligheidsrisico’s voor omwonenden op juiste wijze heeft vastgesteld. De veiligheidsrisico’s als gevolg van het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid L-gas zullen worden besproken in het onderdeel "Leveringszekerheid".
7116. In artikel 52d, tweede lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet staat dat de minister bij de vaststelling van de operationele strategie moet kijken in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm van 10-5 (hierna: de veiligheidsnorm). Op grond van artikel 1.3a.3 van de Mijnbouwregeling betreft de veiligheidsnorm het individueel aardbevingsrisico van maximaal 1 op de 100.000 per jaar dat een individu mag lopen in of nabij de verschillende bouwwerken waar dat individu verblijft. De norm houdt dus in dat een persoon die zich in of rond de gebouwen bevindt waar hij verblijft, per jaar maximaal een kans van 1 op de 100.000 mag hebben om te overlijden als gevolg van het bezwijken van (een deel van) de gebouwen door een aardbeving.
7217. De minister heeft in het bestreden besluit in paragraaf 5.2.2 en 5.2.3 beoordeeld in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm en in hoeverre wordt voldaan aan het risicobeleid dat hij in aanvulling op de veiligheidsnorm voert. Dat beleid is gebaseerd op adviezen van de commissie Meijdam en de Mijnraad en houdt in dat gebouwen met een individueel aardbevingsrisico tussen de 10-4 en 10-5 per jaar als tijdelijk aanvaardbaar worden beschouwd, mits de desbetreffende gebouwen binnen een redelijke termijn op de norm van 10-5 worden gebracht. Bij gebouwen met een individueel aardbevingsrisico groter dan 10-4 per jaar zijn direct maatregelen nodig om dat risico te verkleinen.
73Uit de "Seismic Hazard and Risk Assessment Groningen Field update for Production Profile GTS - raming 2019" van de NAM van maart 2019 (hierna: de HRA) blijkt volgens de minister dat er geen gebouwen meer zijn met een risico groter dan 10-4 per jaar. Er zijn wel nog gebouwen die niet voldoen aan de veiligheidsnorm van 10-5 per jaar. In een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar, voldoen in het gasjaar 2019-2020 429 gebouwen niet aan de veiligheidsnorm. In een koud jaar voldoen 717 gebouwen niet aan de veiligheidsnorm en in een warm jaar 318.
74In de HRA is op basis van een eerdere raming van GTS van 31 januari 2019 uitgegaan van een gaswinningsniveau van 15,9 miljard Nm3 in een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar. Aangezien het winningsniveau voor het gasjaar 2019-2020 op grond van de nieuwe raming van GTS van 25 juli 2019 veel lager is vastgesteld, namelijk op 11,8 miljard Nm3, zal het aantal woningen dat niet voldoet aan de veiligheidsnorm volgens de minister lager uitpakken. Daarnaast heeft GTS aangegeven dat de benodigde gasproductie uit het Groningenveld nihil is vanaf de ingebruikname van de stikstofinstallatie in Zuidbroek in 2022. Hierdoor zal na het gasjaar 2019-2020 het aantal gebouwen dat niet voldoet aan de veiligheidsnorm snel afnemen, aldus de minister.
75Gebruik HRA
7618. Een aantal appellanten, waaronder [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellanten sub 12] en de Groninger Bodem Beweging, betoogt dat de minister de HRA niet had mogen gebruiken om vast te stellen in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm. Volgens hen geeft de HRA geen goed beeld van de werkelijkheid en moeten alle huizen in het aardbevingsgebied worden geïnspecteerd. Een aantal appellanten wijst daarbij op een steekproef onder woningen die deel uitmaken van de zogenoemde batch 1581. Uit die steekproef blijkt volgens hen dat huizen die volgens de HRA aan de veiligheidsnorm voldoen, in de praktijk wel versterkt moeten worden.
7718.1. In de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 3 juli 2019 zijn soortgelijke betogen naar voren gebracht. Onder 35.4 van die uitspraak heeft de Afdeling overwogen:
78"De Afdeling stelt voorop dat modellen noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weergeven. De validiteit van een model wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid. Uit de rapporten van onder meer de Mijnraad kan worden afgeleid dat de probabilistische NAM-aanpak is gebaseerd op een degelijk en wetenschappelijk verantwoorde modellenketen die zowel op onderdelen als integraal getoetst is door onafhankelijke, internationaal gerenommeerde experts. Uit de rapporten van onder meer TNO en het hooglerarenpanel kan worden afgeleid dat bij de berekeningen van de NAM is uitgegaan van conservatieve aannames, wat wil zeggen dat in de berekeningen is uitgegaan van slechtere uitgangspunten dan zich in werkelijkheid zullen voordoen. De minister heeft verder in het verweerschrift overtuigend toegelicht dat de berekeningen om de hiervoor weergegeven vier redenen conservatief zijn. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat in de berekeningen voldoende rekening is gehouden met de onzekerheden die er zijn en dat de minister bij de berekeningen de benodigde voorzorg heeft betracht. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het model van de NAM zodanig onbetrouwbaar is dat de minister de daarmee gemaakte berekeningen niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat naast de conservatieve aannames in de berekeningen van de NAM in het Plan van Aanpak wordt gewerkt met onzekerheidsmarges."
79Onder 35.6 heeft de Afdeling overwogen:
80"Ook de stelling van een aantal appellanten dat sommige gebouwen die volgens het model van de NAM veilig zijn, dat in de praktijk niet blijken te zijn, of dat veilige gebouwen volgens het model juist niet veilig zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals hiervoor al is overwogen, is een model een abstractie van de werkelijkheid. Hierdoor is het onvermijdelijk dat in individuele gevallen het model tot een uitkomst leidt die afwijkt van de werkelijkheid. Er bestaat echter geen grond voor het oordeel dat het model van de NAM zodanig afwijkt van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid dat het niet mag worden gebruikt. Daarbij is ook nog van belang dat het model van de NAM bedoeld is als prioriteringsinstrument. De HRA geeft een inschatting van het seismisch risico in het aardbevingsgebied. De uitkomsten ervan worden gebruikt voor het prioriteren van de opnames en beoordelingen in het kader van de versterkingsoperatie, maar bepalen niet of een gebouw daadwerkelijk wordt versterkt. Enerzijds heeft, zoals de minister heeft toegelicht, een bewoner die van mening is dat een gebouw dat volgens de HRA aan de veiligheidsnorm voldoet, in de praktijk toch niet veilig is, de mogelijkheid om daarvan melding te doen. Als sprake is van een acuut onveilige situatie, worden direct vervolgstappen gezet. Anderzijds betekent het feit dat een gebouw volgens de HRA niet voldoet aan de veiligheidsnorm, niet zonder meer dat dit gebouw daadwerkelijk versterkt moet worden."
81Onder 35.7 heeft de Afdeling overwogen:
82"Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister er op grond van de berekeningen van de NAM van mocht uitgaan dat er geen gebouwen zijn met een seismisch risico dat groter is dan 10-4 per jaar en dat er in 2019 ongeveer 1.500 gebouwen zijn met een seismisch risico tussen 10-4 en 10-5 als zij niet worden versterkt.
83Het betoog van een aantal appellanten in hun nadere stukken, onder wie [appellant sub 4] en [appellant sub 5], dat de meetapparatuur van het KNMI niet goed was afgesteld en dat de door hem gedane metingen daarom niet betrouwbaar zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat een expertgroep van het KNMI, de NAM en een externe wetenschapper hebben aangegeven dat de data van de afwijkende metingen niet zijn gebruikt in de HRA voor het vaststellen van de seismische dreiging en het seismisch risico. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid hiervan.
84Het betoog faalt."
8518.2. Uit het voorgaande volgt dat de Afdeling in de uitspraak van 3 juli 2019 van oordeel was dat de HRA mocht worden gebruikt voor de beoordeling in hoeverre aan de veiligheidsnorm werd voldaan. De vraag is of er nu feiten of omstandigheden zijn aangevoerd op grond waarvan de Afdeling in deze zaak tot een ander oordeel zou moeten komen. Het belangrijkste nieuwe feit dat is aangevoerd, is de steekproef onder woningen die deel uitmaken van batch 1581. De Afdeling zal hierna beoordelen of die steekproef aanleiding geeft voor een ander oordeel.
8618.3. Uit de steekproef is gebleken dat 61 woningen die volgens de HRA aan de veiligheidsnorm voldoen, op grond van een beoordeling op basis van de Nederlandse Praktijkrichtlijn 9998:2018 (hierna: de NPR) toch versterkt moeten worden. Net als de HRA gaat ook de NPR uit van een veiligheidsnorm van 10-5.
87In het verweerschrift heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat uit de steekproef op zichzelf niet kan worden afgeleid dat de HRA niet deugdelijk is en dat het Adviescollege Veiligheid Groningen (hierna: ACVG) is gevraagd om de verschillen tussen de HRA en de NPR te bestuderen. Ter zitting heeft de minister te kennen gegeven dat ACVG inmiddels een advies heeft uitgebracht. Volgens de minister blijkt uit het advies "Verschillen tussen de NPR:9998 en de HRA; oorzaken & aanbevelingen" van 7 april 2020 dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat de veiligheidsrisico’s in de HRA worden onderschat. Uit dat advies blijkt wel dat in de beoordelingen op basis van de NPR de risico’s worden overschat, aldus de minister.
8818.4. In zijn advies concludeert ACVG dat de verschillen in de steekproef vooral het resultaat zijn van verschillen bij de bepaling van de weerstand van gebouwen. Daarbij gaat het in het bijzonder om de weerstand van metselwerkwanden tegen belastingen uit-het-vlak, de benodigde stijfheid van dakvlakken en vloeren en de omgang met onzekerheid door constructeurs bij het opstellen van versterkingsadviezen. Volgens ACVG is aannemelijk dat deze aspecten samen tot een overschatting van het individueel risico aan de zijde van de NPR hebben geleid. ACVG heeft aan de zijde van de HRA geen aanleidingen voor een onderschatting op deze onderwerpen gevonden.
89Gelet op deze conclusies in het advies van ACVG is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat het verschil tussen de HRA en de beoordelingen op grond van de NPR met name wordt veroorzaakt door een overschatting van de veiligheidsrisico’s bij de toepassing van de NPR en niet door een onderschatting van de veiligheidsrisico’s in de HRA. De Afdeling ziet in de steekproef dan ook geen aanleiding om over de HRA anders te oordelen dan in de uitspraak van 3 juli 2019. Dit betekent dat de minister de HRA mocht gebruiken voor de beoordeling in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm.
9018.5. Ook in hetgeen voor het overige is aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de HRA voor het gasjaar 2019-2020, net als in de HRA voor het gasjaar 2018-2019, rekening is gehouden met onzekerheden en is uitgegaan van slechtere uitgangspunten dan zich in werkelijkheid zullen voordoen. Ook neemt de Afdeling daarbij in aanmerking dat in de HRA is uitgegaan van een winningsniveau van 15,9 miljard Nm3 in een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar. In het bestreden besluit is echter een substantieel lager winningsniveau vastgelegd, namelijk 11,8 miljard Nm3. De stelling van enkele appellanten dat de HRA wetenschappelijk gezien onvoldoende zekerheid biedt, geeft gelet op de wijze waarop met onzekerheden is omgegaan en de ruime overschatting van het winningsniveau geen aanleiding voor een ander oordeel.
91De conclusie is dan ook dat de minister er op grond van de HRA van mocht uitgaan dat er geen gebouwen zijn met een seismisch risico dat groter is dan 10-4 per jaar en dat er in het gasjaar 2019-2020 bij een gemiddeld temperatuurprofiel 429 gebouwen zijn met een seismisch risico tussen 10-4 en 10-5. Anders dan een aantal appellanten stelt, is de lijst met 429 gebouwen niet fictief. De minister heeft te kennen gegeven dat er een adressenlijst is van die 429 gebouwen.
92[appellant sub 10] heeft ter zitting een foto overgelegd van een gebouw dat over een lengte van 2 m 12 cm uit het lood staat. Daaruit blijkt echter op zichzelf niet dat dat gebouw een seismisch risico heeft dat groter is dan 10-4, zoals hij stelt. Maar ook als dat wel het geval zou zijn, wat de minister onwaarschijnlijk acht gelet op de gehanteerde onzekerheidsmarges, geeft de omstandigheid dat de HRA wellicht in een individueel geval afwijkt van de werkelijkheid, onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de uitkomsten van de HRA zozeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid, dat de minister de HRA niet had mogen gebruiken bij de beoordeling in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm. De foto die [appellant sub 10] heeft overgelegd, geeft dan ook geen aanleiding voor een ander oordeel.
93De betogen falen.
94Veiligheidsnorm en rechten van de mens
9519. [appellant sub 6] betoogt dat het toepassen van de veiligheidsnorm van artikel 52d, tweede lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet in strijd is met de rechten van de mens.
9619.1. Net als in het instemmingsbesluit van 14 november 2018 heeft de minister in het bestreden besluit de in de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM opgenomen grondrechten op leven, privacy en het ongestoord genot van eigendom bij zijn afweging betrokken. Dat heeft hij gedaan door de kans op overlijden als gevolg van de gaswinning aan de hand van een concrete veiligheidsnorm op aanvaardbaarheid te beoordelen en daarnaast via de beslissing van het kabinet om op zo kort mogelijke termijn tot een volledige beëindiging van de gaswinning te komen. In de uitspraak van 3 juli 2019 heeft de Afdeling overwogen dat gezien de ruime beoordelingsmarge die de minister heeft bij de invulling van de voor Nederland uit de artikelen 2 en 8 van het EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM voortvloeiende verplichtingen, de minister voor deze wijze van afweging heeft kunnen kiezen. De keuze van de minister voor deze wijze van afweging betekent wel dat de minister gehouden is om te motiveren op welke wijze de beëindiging van de gaswinning op zo kort mogelijke termijn plaats zal vinden. De toepasselijkheid van de in de artikelen 2 en 8 van het EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM opgenomen grondrechten brengt daarbij mee dat aan die motivering hoge eisen gesteld moeten worden, aldus de Afdeling in de uitspraak van 3 juli 2019.
9719.2. De Afdeling ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen. [appellant sub 6] heeft daarvoor geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht. Het betoog faalt dan ook. Of de minister in deze zaak op deugdelijke wijze heeft gemotiveerd op welke wijze de beëindiging van de gaswinning op zo kort mogelijke termijn plaats zal vinden, zal de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordelen in het onderdeel D. "Leveringszekerheid".
98Rapporten bodem- en drukdaling
9920. Een aantal appellanten, waaronder [appellant sub 10], [appellant sub 8] en [appellant sub 6], betoogt dat de NAM ten onrechte pas na het bestreden besluit rapporten over de bodemdaling en verdeling van de drukdaling hoeft aan te leveren.
10020.1. Artikel 6 van het bestreden besluit luidt:
101"1. NAM rapporteert uiterlijk 1 oktober 2019 de meetresultaten van de waterpassing, die uitgevoerd is in 2018, alsook het verschil met de vorige waterpassing uit 2013 boven het Groningen gasveld, beide in kaartvorm.
1022. NAM levert uiterlijk 1 december 2019 de volgende gegevens aan SodM en aan mijn ministerie:
103a. De gevolgen van de maatregelen en wijze van uitvoering op de ruimtelijke verdeling van de druk voor de komende 30 jaar uitgaande van operationele strategie 1.
104b. Een analyse of een alternatieve clusterinzet de productiefluctuaties in de clusters Bierum, Tjuchem, Siddeburen en Amsweer kan verminderen. Hierbij moeten de mate van fluctuaties en de ruimtelijke verdeling van de drukdaling voor de komende 30 jaar ten gevolge van deze verdeling in kaart worden gebracht. "
10520.2. Wat de bodemdaling betreft heeft de minister in paragraaf 10.1 van het verweerschrift toegelicht dat in 2018 door de NAM waterpasmetingen zijn uitgevoerd boven het Groningenveld. Deze metingen moesten daarna eerst door Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM) goedgekeurd worden. Pas na deze goedkeuring kon de NAM de gegevens verwerken, onder meer door het uitvoeren van kwaliteitstests. Vervolgens konden met de gegevens analyses worden uitgevoerd. Het was niet mogelijk voor NAM om deze analyses met betrekking tot de bodemdaling al in maart 2019 toe te voegen aan de documenten die voor het bestreden besluit opgesteld zijn. SodM onderschrijft in het "Advies over de operationele strategie 2019/2020 voor Groningen-gasveld" van 8 mei 2019 het oordeel van de NAM dat de conclusies over de aard en omvang van de schade door bodemdaling, de te nemen maatregelen en de monitoring uit de bodemdalingsanalyses van NAM van juni 2018 niet significant zullen wijzigen. De minister heeft hieruit geconcludeerd dat de bodemdalingsanalyses van de NAM van juni 2018, die gebruikt zijn voor het instemmingsbesluit voor het gasjaar 2018-2019, ook konden worden gebruikt voor het bestreden besluit.
106Ter zitting heeft de minister nog toegelicht dat, anders dan waarvan enkele appellanten uitgaan, de analyse van de bodemdaling in Groningen niet alleen wordt gebaseerd op de waterpasmetingen, maar ook op GPS-metingen en satellietmetingen (InSAR).
10720.3. Gelet op deze toelichting heeft de minister deugdelijk gemotiveerd waarom het aanvaardbaar was om de NAM pas na het bestreden besluit nadere stukken over de bodemdaling te laten indienen.
10820.4. Wat de drukdaling betreft heeft de minister op pagina 41 van het bestreden besluit toegelicht dat Sodm in het advies van 26 augustus 2019 heeft geadviseerd om de NAM de mate van fluctuaties en de ruimtelijke verdeling van de drukdaling voor de komende 30 jaar in kaart te laten brengen. Dat advies is gegeven in het kader van het voornemen om de productie te verminderen van 15,9 miljard Nm3 naar 11,8 miljard Nm3. Volgens Sodm is het belangrijk om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de ruimtelijke verdeling van de drukdaling tot ruim na beëindiging van de gaswinning. Als uit de berekeningen die in het vierde kwartaal beschikbaar komen, blijkt dat aanpassingen aan operationele strategie 1 de fluctuaties en de na-ijleffecten zouden kunnen beperken, dan zou middels een tijdelijke maatregel de verdeling van de opstart- en insluit-sequentie van de clusters in het Groningenveld voor de zomer van 2020 aangepast kunnen worden. De maatregelen gaan pas hun uitwerking hebben op het vergroten van de fluctuaties bij het afschalen van de productie in het voorjaar van 2020. Daarom hoeft het in de loop van het jaar pas duidelijk te zijn welke clusters wel of niet uitgezet kunnen worden in de zomer, en weer opgeschaald worden in de winter, aldus Sodm. Zij adviseert de minister om in het vaststellingsbesluit voorlopig uit te gaan van de productieverdeling volgens operationele strategie 1.
10920.5. Uit dit advies van Sodm leidt de Afdeling af dat het weliswaar nodig is om de ruimtelijke verdeling van de druk(daling) in kaart te brengen, maar dat er geen noodzaak bestond om dat al voor het nemen van het bestreden besluit te hebben gedaan.
110De betogen falen.
111Aardbevingen door drukverschillen
11221. Een aantal appellanten, waaronder [appellant sub 4], maakt zich zorgen over de drukverschillen in het Groningenveld. Volgens [appellant sub 4] wordt nu alleen gas gewonnen uit de zuidoosthoek van het Groningenveld. Daardoor ontstaan drukverschillen die leiden tot aardbevingen, aldus [appellant sub 4].
11321.1. De minister heeft ter zitting toegelicht dat door de sluiting van het Loppersumcluster de drukverschillen zijn toegenomen. De druk is nu in het zuiden van het Groningenveld lager, waardoor gas van het noorden naar het zuiden stroomt. Het zal nog enige tijd duren voordat het veld tot rust is gekomen. Bij een evenwichtige winning uit het Groningenveld zouden de drukverschillen kleiner zijn. Maar dit zou uiteindelijk wel leiden tot meer en zwaardere aardbevingen dan bij de winning waarvoor nu is gekozen, aldus de minister.
11421.2. Gelet op deze toelichting heeft de minister deugdelijk gemotiveerd waarom hij voor de vastgestelde verdeling heeft gekozen.
115Het betoog faalt.
116Zijdelingse boringen
11722. [appellant sub 5] betoogt dat het gerucht gaat dat het Groningenveld buiten de boeken om wordt aangeprikt middels zijdelingse boringen, bijvoorbeeld via het kleine veld Warffum. Als dat gerucht op waarheid berust, dan is haar woonomgeving willens en wetens nog onveiliger dan die nu al is, aldus [appellant sub 5].
11822.1. [appellant sub 5] heeft geen stukken overgelegd waaruit zou kunnen worden afgeleid dat het Groningenveld wellicht zijdelings wordt aangeboord. Het betoog faalt daarom. Daarbij merkt de Afdeling op dat de minister niet gehouden is om op enkel geruchten te reageren. Overigens heeft de minister in het verweerschrift toegelicht dat het Warffumveld wordt begrensd door een aantal ondoordringbare breuken en aan de noordzijde door een hellende gelaagdheid, zodat er via het gasveld Warffum geen gas gewonnen kan worden uit het Groningenveld.
119Het betoog faalt.
120Kleine bevingen
12123. [appellant sub 11] betoogt dat uit het rapport "Onderzoek naar de oorzaken van bouwkundige schade in Groningen; Methodologie en case studies ter duiding van de oorzaken" van de TU Delft van 11 juli 2018 blijkt dat kleine bevingen die wij als mens niet persoonlijk ervaren, permanent fysieke schade aan gebouwen toebrengen en ervoor zorgen dat gebouwen zwakker worden.
12223.1. De minister heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat die conclusie niet in het rapport van de TU Delft is terug te vinden. Desgevraagd heeft [appellant sub 11] ter zitting niet kunnen aangeven waar die conclusie in het rapport is opgenomen. Ook de Afdeling heeft die conclusie niet met zoveel woorden in dat rapport kunnen vinden. Wel blijkt uit het rapport dat ook kleine bevingen kunnen bijdragen aan schade aan gebouwen, maar dat wordt niet door de minister ontkend en daar wordt ook rekening mee gehouden, bijvoorbeeld bij de schadeafhandeling.
123Het betoog faalt.
124Wijzigen operationele strategie
12524. [appellant sub 7] betoogt dat de minister op grond van artikel 52d, vierde lid, van de Mijnbouwwet de operationele strategie kan wijzigen als dat hem goeddunkt. De veiligheid van de Groningers is volgens haar dan ook op geen enkele manier gewaarborgd.
12624.1. Artikel 52d, vierde lid, van de Mijnbouwwet geeft de minister de bevoegdheid om de operationele strategie te wijzigen indien dat gerechtvaardigd wordt door het veiligheidsbelang of het maatschappelijk belang dat verbonden is aan het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas. Maar net als bij de vaststelling van de operationele strategie moet de minister ook bij een wijziging van de operationele strategie het veiligheidsbelang en daarmee de veiligheid van de Groningers in zijn afweging betrekken. De minister kan dus niet de operationele strategie zomaar wijzigen als hem dat goeddunkt. Voorts kan tegen een besluit tot wijziging van de operationele strategie door belanghebbenden beroep worden ingesteld. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de veiligheid van de Groningers onvoldoende is gewaarborgd.
127Het betoog faalt.
128Versterkingsprogramma
12925. Een aantal appellanten, waaronder [appellant sub 4], [appellant sub 2] en [appellanten sub 12], betoogt dat de minister de versterking van woningen te rooskleurig voorstelt. Volgens hen zijn er veel onzekerheden en blijkt de versterkingsoperatie in de praktijk niet te werken. Enkele appellanten voeren ook aan dat de HRA geen goed beeld geeft van de gebouwen die feitelijk moeten worden versterkt, maar dat de HRA in de praktijk wel bepalend is om in aanmerking te komen voor versterking.
13025.1. In paragraaf 7.6.3 van het verweerschrift heeft de minister onder verwijzing naar een brief aan de Tweede Kamer van hem en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 16 oktober 2019 (Kamerstukken II, 2019/20, 33 529, nr. 695) toegelicht dat in het versterkingsprogramma 26.000 adressen zijn opgenomen. Daarbij heeft hij erop gewezen dat een gebouw meer dan één adres kan hebben. De 26.000 adressen zijn opgedeeld in drie categorieën:
131- "P-50 verrijkt"; hierin zitten in totaal 3.400 adressen met een verhoogd risicoprofiel. Hier vallen de 429 gebouwen onder die volgens de HRA op basis van de verwachtingswaarde (P-mean) niet aan de veiligheidsnorm voldoen, aangevuld (verrijkt) met gebouwen die op basis van praktijkwaarnemingen gelet op hun constructie (bijvoorbeeld twee-onder-één-kapwoningen) of kenmerken vergelijkbaar worden geacht.
132- "P-90 verrijkt"; hierin zitten 13.200 adressen met een licht verhoogd risicoprofiel. Dit betreft gebouwen die volgens de HRA op zichzelf wel voldoen aan de veiligheidsnorm, maar die vanwege een extra (tijdelijke) onzekerheidsmarge in het versterkingsprogramma zijn opgenomen. Ook voor deze categorie heeft een aanvulling op basis van praktijkwaarnemingen plaatsgevonden.
133- "Normaal risicoprofiel"; hierin zitten 9.400 adressen. Dit betreft adressen uit de batches die geen (licht) verhoogd risicoprofiel hebben.
134Voor de opname in het versterkingsprogramma zijn volgens de minister verder de volgende uitgangspunten van belang:
135- Alle adressen die eerder als (licht) verhoogd risicovol zijn geïdentificeerd blijven onderdeel van de versterkingsoperatie, ook als ze dat op basis van recente inzichten niet langer zijn.
136- Voor de batches wordt de versterking, op basis van gewekte verwachtingen en gedane toezeggingen en conform het Mijnraadadvies, uitgevoerd volgens bestaande versterkingsadviezen, ongeacht nieuwe inzichten in de veiligheidssituatie.
137- Op verzoek van gemeenten zijn adressen toegevoegd vanuit het perspectief van een coherente uitvoering in plaats van alleen technische veiligheid. Dat gaat bijvoorbeeld om het realiseren van tempo binnen een straat of wijk, om maatschappelijk draagvlak, om gebiedsontwikkeling of om het minimaliseren van overlast.
13825.2. De minister heeft verder toegelicht dat uit de brief aan de Tweede Kamer van 16 oktober 2019 blijkt dat bij ruim 14.000 van de 26.000 adressen een opname heeft plaatsgevonden en voor 6.800 adressen een beoordeling heeft plaatsgevonden. Van de adressen in "P-50 verrijkt" heeft bij ruim 2.600 adressen een opname plaatsgevonden, heeft voor ruim 1.400 adressen een beoordeling plaatsgevonden en kan voor bijna 550 adressen de uitvoering worden gestart. Verder is in deze brief de verwachting uitgesproken dat in 2019 voor bijna 500 adressen de versterking zou zijn uitgevoerd en dat het totaal aantal uitgevoerde versterkingen daarmee op ruim 1.000 zou komen, waaronder bijna 200 in de categorie "P-50 verrijkt".
139Volgens de minister blijkt verder uit een brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 23 januari 2020 (Kamerstukken II, 2019/20, 33 529, nr. 718) dat er in het laatste kwartaal van 2019 een versnelling heeft plaatsgevonden wat betreft opnames en beoordeling. Er hebben in dat kwartaal ongeveer 1.000 opnames en 500 beoordelingen plaatsgevonden. Uit de brief blijkt volgens de minister ook dat, zoals in de brief van 16 oktober 2019 werd verwacht, voor ongeveer 500 adressen de versterking is uitgevoerd en dat het totaal aantal uitgevoerde versterkingen daarmee op ongeveer 1.000 komt, waaronder ongeveer 200 in de categorie "P-50 verrijkt". Voor die categorie geldt dat voor ruim 2.900 adressen een opname en voor ruim 1.500 adressen een beoordeling heeft plaatsgevonden. Daarmee is de opnamefase grotendeels afgerond en is iets minder dan de helft van de adressen beoordeeld, aldus de minister.
140Ter zitting heeft de minister over de categorie "P-50 verrijkt" nog te kennen gegeven dat tot en met april 2020 2.932 adressen zijn opgenomen, 2.292 adressen zijn beoordeeld, 760 projectplannen zijn vastgesteld en 192 adressen zijn versterkt.
14125.3. De minister heeft in het verweerschrift voorts toegelicht dat als gevolg van de afbouw van de gaswinning en de risicogerichte prioritering van de versterkingsoperatie naar verwachting een steeds groter aantal adressen na opname en beoordeling minder of geen versterking nodig zal hebben. Desalniettemin blijft de versterkingsopgave een belangrijk en omvangrijk uitvoeringsvraagstuk. Gemeenten, provincie en het Rijk hebben gezamenlijk ambities afgesproken waarbij iedereen de urgentie voelt van het versnellen van de versterkingsopgave. Op 5 juni 2019 is in het Bestuurlijk Overleg met de regiobestuurders overeenstemming bereikt over versnellingsmaatregelen. De afgelopen maanden is hierover in het Versnellingsteam intensief overleg geweest tussen Rijk, regio en de Nationaal Coördinator Groningen. Het resultaat hiervan, het Versnellingspakket, is tijdens het Bestuurlijk Overleg Groningen van 23 januari 2020 vastgesteld, aldus de minister.
14225.4. Ter zitting heeft de minister ook toegelicht dat het feit dat gebouwen in het versterkingsprogramma zitten, niet automatisch betekent dat die gebouwen worden versterkt. De gebouwen worden opgenomen en beoordeeld op basis van de NPR. Als tijdens de beoordeling blijkt dat het gebouw aan de norm voldoet, zijn geen versterkingsmaatregelen nodig. Door de afname van de gaswinning zal dat naar verwachting steeds vaker het geval zijn.
143De minister heeft verder ter zitting uitgelegd dat de HRA niet is bedoeld om gebouwen aan te wijzen die versterkt gaan worden. De HRA is primair bedoeld om te beoordelen in hoeverre aan de veiligheidsnorm wordt voldaan. Daarnaast wordt de HRA gebruikt als prioriteringsinstrument. De uitkomsten ervan worden gebruikt voor het prioriteren van de opnames en beoordelingen in het kader van het versterkingsprogramma, maar bepalen niet of een gebouw daadwerkelijk wordt versterkt. Of een gebouw moet worden versterkt, wordt beoordeeld op basis van de NPR. De minister heeft voorts toegelicht dat als iemand van oordeel is dat er sprake is van een acuut gevaarlijke situatie, die persoon daarvan melding kan maken. Er komt dan binnen 48 uur iemand langs om het gebouw op te nemen. Indien nodig worden dan direct maatregelen genomen. Verder kan iedereen een verzoek doen om zijn gebouw in het versterkingsprogramma te laten opnemen. Dat gebouw zal dan worden opgenomen en beoordeeld, aldus de minister.
14425.5. Uit de toelichting van de minister leidt de Afdeling af dat er nog stappen moeten worden gezet om de versterkingsoperatie zo snel mogelijk en succesvol te kunnen afronden. De minister heeft ter zitting ook erkend dat de versterkingsoperatie nog niet naar wens verloopt. Tegelijkertijd stelt de Afdeling ook vast dat het versterkingsprogramma voor de adressen met een verhoogd risico (P-50 verrijkt) inmiddels goed op gang lijkt te zijn gekomen en dat de minister aandacht heeft voor het verbeteren van het versterkingsprogramma en daartoe ook concrete maatregelen neemt. Verder kunnen acuut gevaarlijke situaties worden gemeld en kunnen personen desgewenst hun gebouw laten toevoegen aan het versterkingsprogramma. Daarnaast is van groot belang dat de gaswinning versneld wordt afgebouwd, waardoor in beginsel de gaswinning in 2022 kan worden beëindigd. Als gevolg daarvan zullen steeds meer gebouwen zonder versterkingsmaatregelen aan de veiligheidsnorm voldoen. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat er weliswaar nog problemen zijn met de versterkingsoperatie, maar dat die problemen niet van dien aard zijn dat zij aan het nemen van het bestreden besluit in de weg staan.
145De betogen falen.
14626. Een aantal appellanten, waaronder [appellant sub 6], betoogt dat de procedures voor de versterking van gebouwen en de afhandeling van schade ten onrechte gescheiden zijn.
14726.1. In paragraaf 7.9.1 van het verweerschrift heeft de minister toegelicht dat wanneer een woning wordt bezocht voor een opname ten behoeve van versterking, dit zoveel mogelijk wordt gecombineerd met een schadeopname. Hierdoor wordt een eigenaar zo min mogelijk belast en kan een integrale oplossing mogelijk worden gemaakt.
148Volgens de minister is het echter niet altijd mogelijk om de afhandeling van schade en het versterken te combineren. Beide opgaven vragen om een verschillende aanpak. De versterkingsoperatie kan langere tijd in beslag nemen. Verder kennen schadevergoeding en versterking ieder een eigen beoordelingskader en prioriteitstelling. Bij schadevergoeding gaat het om het herstel van de rechten van de individuele gedupeerde. Het wetsvoorstel voor de Tijdelijke wet Groningen voorziet hiervoor in een publiekrechtelijke afhandeling, naast de bestaande mogelijkheid om een vordering in te dienen bij de civiele rechter. Zaken worden in beginsel afgehandeld op volgorde van binnenkomst. Het publiek belang is vooral gelegen in een laagdrempelige route voor de (grote aantallen) gedupeerden om schadeherstel te krijgen, aldus de minister.
149Versterken kent een breder publiek belang. Het voorkomen van slachtoffers als gevolg van aardbevingen is niet uitsluitend het belang van de eigenaar van het betreffende gebouw. Zeker niet als dat gebouw constructief verbonden is met andere gebouwen, waardoor het instorten van een gebouw gevolgen kan hebben voor de veiligheid van andere gebouwen. Er is een publiek belang om onveilige gebouwen zo snel mogelijk te versterken en de meest onveilige gebouwen het eerst aan te pakken. Daar komt bij dat de ingrijpende werkzaamheden die voor versterking noodzakelijk zijn, coördinatie vragen in verband met ruimtelijke ordening. Dit speelt in het bijzonder als de versterking van gebouwen wordt gecombineerd met stedenbouwkundige vernieuwing of verduurzaming. Als gevolg van deze verschillen kennen schadevergoeding en versterking een verschillende aanpak. Schadevergoeding wordt op aanvraag behandeld, in beginsel op volgorde van binnenkomst en versterking vindt risicogericht plaats. De meest onveilige gebouwen worden als eerste versterkt. Schadeherstel kan per gebouw, terwijl het voor het versterken noodzakelijk kan zijn om meer gebouwen tegelijk aan te pakken, aldus de minister.
15026.2. Gelet op deze toelichting heeft de minister deugdelijk gemotiveerd waarom de versterking van gebouwen en de afhandeling van schade niet altijd tegelijkertijd kunnen plaatsvinden.
151Het betoog faalt.
152C. Schade en schadeafhandeling
15327. Vaststaat dat de door de gaswinning uit het Groningenveld veroorzaakte aardbevingen op grote schaal tot schade aan eigendommen leiden en dat dit door het bestreden besluit niet wordt voorkomen. Dit heeft de minister ook onderkend bij zijn afweging. Het feit dat op grote schaal schade ontstaat, is een van de redenen geweest voor de beslissing van het kabinet om de gaswinning op zo kort mogelijke termijn naar nul af te bouwen. Die afbouw zal op termijn tot minder aardbevingen en daarmee minder schadegevallen leiden.
15428. Een aantal appellanten, waaronder [appellant sub 4], [appellant sub 7] en [appellant sub 3], betoogt dat de schadeafhandeling veel te lang duurt. Volgens hen gaat de minister er ten onrechte van uit dat de schadeafhandeling wordt versneld.
15528.1. Voor de schadeafhandeling bestaan aparte regelingen en procedures. Die vallen op zichzelf buiten het bestek van deze zaak. Wel is het zo dat als de schade heel erg groot is en de afhandeling daarvan heel lang duurt, er sprake zou kunnen zijn van maatschappelijke ontwrichting als bedoeld in artikel 52d, tweede lid, aanhef en onder e, van de Mijnbouwwet. Dat is een aspect dat de minister bij zijn besluitvorming moet betrekken.
156Dat heeft de minister onder meer gedaan in paragraaf 5.6 van het bestreden besluit. In paragraaf 5.6.1 heeft de minister uiteengezet dat schades die na 31 maart 2017 12:00 uur zijn gemeld, onder verantwoordelijkheid van de overheid worden afgehandeld. Daarvoor is de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (hierna: de TCMG) ingesteld. Volgens de minister is de TCMG na een aanloop in 2018 op gang gekomen en is het tempo van de schadeafhandeling door diverse maatregelen gestegen. Tot de beving bij Westerwijtwerd op 22 mei 2019 werden geleidelijk meer besluiten genomen dan er nieuwe meldingen binnenkwamen, waardoor de voorraad aan openstaande meldingen langzaam afnam. Mede in het licht van het grote aantal nieuwe schademeldingen als gevolg van de bevingen bij Westerwijtwerd en Garrelsweer leidden de versnellingsmaatregelen niet tot de gewenste oplossing. Daarom wordt een aantal extra versnellingsmaatregelen genomen. Zo is er een "Regeling stuwmeer Groningen" in het leven geroepen. Bewoners krijgen binnen die regeling de keus om ineens € 4.000 te ontvangen, of om de factuur van een aannemer tot maximaal € 10.000 vergoed te krijgen. In beide gevallen komt hier nog eens € 1.000 bij ter vergoeding van bijkomende kosten. Daarnaast wordt de zogenaamde aannemersvariant uitgebreid. Dit houdt in dat de schade wordt opgenomen door een aannemer. Het aantal aannemersbedrijven wordt uitgebreid van zeven naar tien tot twaalf, en daarna naar vijftien tot twintig. Met elk van die bedrijven wordt afgesproken dat zij meerdere opnames zullen uitvoeren. Ook kunnen bewoners een eigen aannemer aandragen. Wanneer de aannemer aan de minimale kwaliteitseisen van de TCMG voldoet, kan hij meedoen aan de aannemersvariant. Ten slotte voert de TCMG waar mogelijk interne procesverbeteringen door, die het proces tussen opname, beoordeling en besluitvorming moeten versnellen, aldus de minister in het bestreden besluit. Ter zitting heeft de minister nog toegelicht dat de schadeafhandeling inmiddels zodanig is versneld dat het na een melding over schade aan een woning gemiddeld 120 dagen duurt tot er een besluit over die schade is genomen.
157Over schades die voor 31 maart 2017 12:00 uur zijn gemeld, heeft de minister in het bestreden besluit toegelicht dat de NAM de betrokkenen van ruim 6000 oude schades een finaal aanbod heeft gedaan. Bij 900 schademeldingen kon geen overeenkomst worden bereikt en werden deze meldingen voorgelegd aan de Arbiter Bodembeweging. Hiervan wachten nog iets meer dan 200 meldingen op een oordeel van de arbiter. In het verweerschrift heeft de minister in paragraaf 9.2.1 toegelicht dat op 1 januari 2020 minder dan 80 zaken nog bij de arbiter openstonden en dat er daarnaast nog 25 rechtszaken over oude schades liepen.
15828.2. Uit het bestreden besluit, het verweerschrift en de toelichting ter zitting blijkt dat de minister maatregelen heeft genomen om het tempo van de schadeafhandeling verder te versnellen en dat de schadeafhandeling daadwerkelijk is verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren. Verder blijkt daaruit dat de schadeafhandeling de blijvende aandacht van de minister heeft. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat vanwege de schade aan gebouwen sprake is van een maatschappelijke ontwrichting die aan het nemen van het bestreden besluit in de weg staat. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat voor de schadeafhandeling op zichzelf toereikende procedures bestaan en dat betrokkenen in individuele gevallen rechtsbescherming kunnen zoeken als zij het niet eens zijn met de afhandeling van hun schade. De Afdeling begrijpt dat een aantal appellanten nog niet tevreden is over de schadeafhandeling in hun concrete geval, zeker niet als het oude schades betreft. Maar dat doet er niet aan af dat voor de schadeafhandeling toereikende procedures bestaan en dat de schadeafhandeling en het tempo daarvan in algemene zin zijn verbeterd.
159Het betoog faalt.
16029. [appellant sub 6] betoogt dat de minister in strijd met de Woningwet handelt, omdat gebouwen door schade als gevolg van aardbevingen niet voldoen aan het Bouwbesluit 2012.
16129.1. De Woningwet en het Bouwbesluit zijn op zichzelf geen onderdeel van het toetsingskader zoals dat in de Mijnbouwwet is opgenomen. Dat doet er niet aan af dat de minister de schade als gevolg van de bodemdaling door de gaswinning in zijn beoordeling moet betrekken. Dat heeft de minister gedaan.
162Het betoog faalt.
163D. Leveringszekerheid
16430. De minister heeft bij de vaststelling van de operationele strategie het veiligheidsbelang betrokken. Volgens artikel 52a van de Mijnbouwwet moet onder veiligheidsbelang worden verstaan de veiligheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld en de veiligheidsrisico’s als gevolg van het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas. In dit onderdeel van de uitspraak zal aan de hand van de beroepsgronden worden beoordeeld of de minister de veiligheidsrisico’s als gevolg van het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas op juiste wijze heeft vastgesteld. In dat kader zal de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of de minister de hoeveelheid gas die moet worden gewonnen om aan de leveringszekerheid te kunnen voldoen op juiste wijze heeft vastgesteld. Daarbij gaat het niet alleen om de leveringszekerheid in het gasjaar 2019-2020. De minister heeft bij zijn afweging ook de leveringszekerheid in de jaren daarna betrokken, waarbij hij zich, onder verwijzing naar de beslissing hierover van het kabinet, op het standpunt heeft gesteld dat de in verband met de leveringszekerheid te winnen hoeveelheid gas zo spoedig mogelijk naar nul wordt afgebouwd. Dat standpunt vormt een belangrijke pijler van de door de minister gemaakte belangenafweging. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 3 juli 2019 heeft overwogen, betekent de keuze van de minister om een deel van het veiligheidsbelang en het schadebelang af te wegen via de beslissing van het kabinet om op zo kort mogelijke termijn tot een volledige beëindiging van de gaswinning te komen, dat door hem deugdelijk gemotiveerd moet worden dat de gaswinning uit het Groningenveld inderdaad zo snel als redelijkerwijs mogelijk naar nul wordt afgebouwd, waarbij de toepasselijkheid van grondrechten met zich brengt dat aan die motivering hoge eisen moeten worden gesteld.
16531. GTS heeft in het "Finaal advies over maatregelen om de Groningenproductie te reduceren" van 25 juli 2019 beoordeeld hoeveel gas er in het gasjaar 2019-2020 nodig is om, met inachtneming van een aantal maatregelen, aan de leveringszekerheid te voldoen. Volgens GTS is 11,8 miljard Nm3 nodig in een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar. Daarbij is GTS uitgegaan van een stikstofinzet van 100%, wat wil zeggen dat de theoretisch beschikbare capaciteit van de stikstofinstallaties waarmee H-gas wordt omgezet naar L-gas voor 100% wordt benut.
16632. De minister is er op grond van het advies van GTS van uitgegaan dat als het gasjaar 2019-2020 een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar is, 11,8 miljard Nm3 gas nodig is om aan de leveringszekerheid te kunnen voldoen. In een gasjaar met een gemiddeld temperatuurprofiel leidt toepassing van de graaddagenformule in artikel 2 van het bestreden besluit tot dat winningsniveau. Zoals hiervoor al is overwogen, betreft dit echter geen maximum of minimum. Als sprake is van een koud jaar, mag op grond van de in artikel 2 opgenomen graaddagenformule in het gasjaar 2019-2020 ongeveer 17 miljard Nm3 gas worden gewonnen. Is daarentegen sprake van een warm jaar, dan mag ongeveer 7 tot 8 miljard Nm3 gas worden gewonnen.
167Definitie leveringszekerheid
16833. [appellant sub 6] en [appellant sub 10] betogen dat er geen, althans geen duidelijke of toetsbare definitie is van leveringszekerheid.
16933.1. Op pagina 45 van het bestreden besluit heeft de minister onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting bij de "Wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld" (Kamerstukken II, 2017/18, 34 957, nr. 3, p. 2) toegelicht dat met leveringszekerheid wordt bedoeld dat eindafnemers van gas op het juiste moment en in de juiste kwaliteit en met de benodigde hoeveelheid worden beleverd, ook als de vraag hoog is. Dat is dezelfde definitie die de minister hanteerde bij het instemmingsbesluit voor het gasjaar 2018-2019. Onder 46.1 van de uitspraak van 3 juli 2019 heeft de Afdeling overwogen dat de minister daarmee duidelijk heeft gemaakt wat hij onder leveringszekerheid verstaat. Er bestaat geen grond om daar nu anders over te oordelen.
170Het betoog faalt.
171Onafhankelijkheid GTS
17234. [appellant sub 6] betoogt dat GTS niet onafhankelijk is. Volgens hem heeft GTS eigen belangen.
17334.1. GTS is bij wet, namelijk bij artikel 10a, eerste lid, aanhef en onder q, van de Gaswet, opgedragen om aan de minister een raming aan te bieden van de in een gasjaar benodigde hoeveelheid L-gas en de daarvoor benodigde capaciteit die benodigd is om eindafnemers van de geraamde hoeveelheid laagcalorisch gas te voorzien. Op grond van artikel 52c, eerste lid, van de Mijnbouwwet moet de minister die raming aan de NAM zenden. Op grond van het tweede lid van dat artikel moet de NAM met inachtneming van die raming één of meer operationele strategieën voorstellen over de inzet van het Groningenveld.
174Gelet op deze artikelen uit de Gaswet en de Mijnbouwwet zijn zowel de operationele strategie als het bestreden besluit terecht op de raming van GTS gebaseerd. Dat [appellant sub 6] het niet eens is met de wettelijke rol van GTS, doet er niet aan af dat GTS die rol heeft. Voorts biedt de enkele stelling van [appellant sub 6] dat GTS eigen belangen heeft geen grond voor het oordeel dat om die reden niet van de juistheid van de raming kan worden uitgegaan (vergelijk ook onder 29.1 van de uitspraak van 15 november 2017).
175Het betoog faalt.
176Afbouw zo snel mogelijk?
17735. [appellant sub 3] betoogt dat de minister bij de vaststelling van de voor de leveringszekerheid benodigde hoeveelheid gas ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de ingebruikneming van de menginstallatie van GTG Nord in Bunde in Duitsland. Die ingebruikneming staat gepland voor het tweede kwartaal van 2020 en zorgt ervoor dat de export van L-gas naar Duitsland per direct kan worden gehalveerd, aldus [appellant sub 3].
17835.1. In het verweerschrift heeft de minister onder verwijzing naar het advies "Raming benodigd Groningenvolume en capaciteit gasjaar 2019/2020 en verder" van GTS van 31 januari 2019 toegelicht dat met de menginstallatie van GTG Nord het Groningengas verrijkt kan worden. Verrijken betekent dat H-gas wordt toegevoegd aan L-gas uit het Groningenveld, in die mate dat het mengsel nog steeds voldoet aan de vereisten voor L-gas. Volgens het advies van GTS van 31 januari 2019 kan met de menginstallatie een besparing van ongeveer 30% van de Groningengasexport naar GTG Nord worden gerealiseerd. Slechts een klein deel van de Duitse L-gas gebruikers wordt beleverd door GTG Nord. De rest wordt beleverd door andere energieleveranciers, die beleverd worden via andere export-punten met Nederland. Op deze export-punten wordt reeds pseudo-Groningengas of verrijkt Groningengas geleverd. Hierbij valt dus nauwelijks of geen winst meer te behalen door verrijking. De totale beperking op de vraag van Groningengas door de menginstallatie van GTG Nord is daardoor relatief beperkt. Het mengstation is door GTS vanaf april 2020 meegenomen in de raming van 31 januari 2019, aldus de minister.
17935.2. Gelet op de toelichting van de minister in het verweerschrift en het advies van GTS van 31 januari 2019 hebben de minister en GTS er rekening mee gehouden dat de menginstallatie van GTG Nord vanaf het tweede kwartaal van 2020 gereed is. GTS heeft die installatie in de berekening van de benodigde hoeveelheid gas uit het Groningenveld meegenomen en geconcludeerd dat het effect van de menginstallatie in het gasjaar 2019-2020 ongeveer 0,2 miljard Nm3 gas bedraagt. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de berekening van GTS op dit punt onjuist is.
180Het betoog faalt.
18136. [appellant sub 3] voert aan dat onduidelijk is wanneer de stikstoffabriek in Zuidbroek in bedrijf zal worden genomen. Daarbij wijst hij erop dat in stukken verschillende data worden genoemd.
18236.1. Onder 52.2 van de uitspraak van 3 juli 2019 heeft de Afdeling overwogen dat gelet op de toelichting van de minister voldoende zeker is dat de nieuwe stikstofinstallatie in Zuidbroek daadwerkelijk zal worden gebouwd en vanaf 2022 in gebruik zal worden genomen. Er bestaat geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister ter zitting heeft toegelicht dat de fabriek op dit moment gebouwd wordt en dat de verwachting nog steeds is dat de fabriek medio 2022 gereed zal zijn. Bij de beoordeling van de afbouw van de gaswinning uit het Groningenveld mocht de minister er dan ook van uitgaan dat de stikstofinstallatie in Zuidbroek in 2022 in gebruik zal worden genomen. Dat nu nog geen specifieke datum in 2022 kan worden genoemd, hangt samen met de onzekerheden die nu eenmaal gepaard gaan met de realisatie van een dergelijk project en dit maakt niet dat het bestreden besluit onrechtmatig is.
183Het betoog faalt.
18437. [appellant sub 8] betwijfelt of de gaswinning zo snel als mogelijk wordt afgebouwd naar nul. [appellant sub 8] wijst er in dat verband op dat het vastgestelde winningsniveau van 11,8 miljard Nm3 4,1 miljard minder is dan de raming van GTS van 31 januari 2019. Zij vraagt zich af of gelet op die daling niet een nog grotere daling mogelijk is. Uit de adviezen van GTS van 31 januari 2019 en 25 juli 2019 leidt zij af dat er andere maatregelen mogelijk zijn om de gasafbouw te versnellen. [appellant sub 8] voert ook aan dat als de ombouw van de grootverbruikers van L-gas naar H-gas niet bijdraagt aan een versnelde afbouw van de gaswinning, de minister moet inzetten op andere maatregelen die wel tijdig bijdragen aan een versnelde afbouw van de gaswinning, zoals de door GTS genoemde opslagmogelijkheden en de aanvoer van H-gas.
18537.1. In het verweerschrift heeft de minister toegelicht dat GTS na haar advies van 31 januari 2019 een voorlopig advies van 11 juni 2019 heeft uitgebracht. In dat voorlopig advies heeft GTS drie maatregelen aangegeven die gecombineerd zouden kunnen zorgen voor een aanvullende afbouw van de gaswinning uit het Groningenveld. Die drie maatregelen zijn: 100% inzet van stikstof, het beleveren van het exportpunt Oude Statenzijl met pseudo-Groningengas en het deels vullen van de gasopslag Norg met pseudo-Groningengas. Voor elk van die maatregelen heeft GTS in haar voorlopig advies aangegeven dat nader onderzoek nodig is om te bezien of de maatregelen haalbaar en uitvoerbaar zijn.
186De minister heeft onder verwijzing naar zijn brief aan de Tweede Kamer van 17 juni 2019 (Kamerstukken II, 2018/19, 33529, nr. 660) over de 100% stikstofinzet toegelicht dat ten tijde van de raming van GTS van 31 januari 2019 de ervaring met het maximaal inzetten van de stikstofinstallaties nog beperkt was. In de raming is daarom uitgegaan van een stikstofinzet van 92,5 procent. Nu meer ervaring is opgedaan met de stikstofinzet kan dit percentage verder worden geoptimaliseerd. Wel moest eerst onderzoek worden gedaan naar het effect van deze maatregel op de werking van de gasmarkt.
187Over het beleveren van het exportpunt Oude Statenzijl met pseudo-Groningengas heeft de minister toegelicht dat dit exportpunt naar Duitsland op dit moment alleen beleverd kan worden met Groningengas, omdat het niet in verbinding staat met de rest van het GTS-netwerk, waarin wel pseudo-Groningengas getransporteerd kan worden. Daarom moest onderzocht worden op welke wijze pseudo-Groningengas getransporteerd kan worden naar Oude Statenzijl.
188Over het deels vullen van de gasopslag Norg met pseudo-Groningengas heeft de minister toegelicht dat het overschot aan stikstof benut kan worden door het (deels) vullen van gasopslag Norg met pseudo-Groningengas. Wel moest onderzocht worden onder welke technische, juridische en financiële condities deze maatregel realiseerbaar is voor het gasjaar 2019-2020.
189Na het doen van onderzoek en het maken van afspraken is gebleken dat de stikstofinzet kan worden verhoogd naar 100%, dat door de aanleg van een verbinding het exportpunt Oude Statenzijl met pseudo-Groningengas kan worden beleverd en dat de gasopslag Norg deels met pseudo-Groningengas kan worden gevuld. Voorts is besloten om de gasopslag Norg met 1 miljard Nm3 minder te vullen in de zomer van 2020 dan er in de winter van 2019/2020 wordt uitgehaald, teneinde een eenmalige besparing van de winning uit het Groningenveld te bewerkstelligen. In totaal leveren deze maatregelen een besparing op van 4,1 miljard Nm3 gas ten opzichte van de raming van GTS van 31 januari 2019, aldus de minister.
19037.2. In het verweerschrift en ter zitting heeft de minister verder toegelicht dat het vanwege de versnelde afbouw van de gaswinning naar nul in 2022 alleen zinvol is om reductiemaatregelen te nemen die op korte termijn een substantieel effect hebben. Andere maatregelen zijn wellicht mogelijk, maar die leiden niet al eerder dan 2022 tot een afname van de gaswinning. Voorts heeft de minister toegelicht dat als zich tussentijds omstandigheden voordoen die maken dat de gaswinning verder kan worden afgebouwd, hij die maatregelen zal nemen. Zo was de stikstofinzet in oktober tot en met december 2019 hoger dan van tevoren gedacht. Mede daardoor kan de gaswinning in het gasjaar 2019-2020 bij een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar met 1,1 miljard Nm3 worden verminderd ten opzichte van de 11,8 miljard Nm3 die in het bestreden besluit is vastgelegd. Daarom heeft hij de NAM op grond van artikel 52e van de Mijnbouwwet bij besluit van 16 maart 2020 een tijdelijke maatregel opgelegd die inhoudt dat de NAM bij een gemiddelde temperatuur niet meer dan 10,7 miljard Nm3 gas mag winnen. Vanwege de warme winter is de verwachting dat er in het gasjaar 2019-2020 uiteindelijk maar 9 Nm3 gas zal worden gewonnen uit het Groningenveld. De minister is nu bezig met de voorbereiding van de vaststelling van de operationele strategie voor het gasjaar 2020-2021. De verwachting is dat bij een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar in dat gasjaar maar 9,3 Nm3 gas nodig is, aldus de minister.
191De minister heeft ter zitting ook nog benadrukt dat geld geen rol speelt bij de beoordeling welke maatregelen hij kan nemen om de gaswinning zo snel mogelijk naar nul af te bouwen. Wat wel een rol speelt zijn de belangen van de eindafnemers van gas, te weten huishoudens, instellingen en bedrijven in Nederland, België, Frankrijk en Duitsland, en de gevolgen die zij ondervinden als de gaskraan wordt dichtgedraaid. Veel van die gevolgen zijn niet met geld op te vangen, aldus de minister. Hij wil niet dat mensen letterlijk in de kou komen te staan.
19237.3. Wat de ombouw van grootverbruikers betreft heeft de minister in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat er 170 grootverbruikers zijn. Er is een wetsvoorstel aangenomen door de Eerste Kamer en Tweede Kamer dat de negen grootste grootverbruikers vanaf 2022 verbiedt om L-gas te gebruiken. Als alles mee zou zitten, zou dat verbod wellicht niet nodig zijn om in 2022 toch te kunnen stoppen met de gaswinning uit het Groningenveld. Maar alle genomen maatregelen hangen met elkaar samen en het effect van het verbod hangt mede af van de andere maatregelen. Bij die andere maatregelen kunnen zich tegenvallers voordoen en hoe groter die zijn, hoe groter het effect van het verbod op het gebruik van L-gas door de negen grootste grootverbruikers is. Daarnaast zorgt het verbod ervoor dat er minder noodzaak is om het Groningenveld open te laten voor de piekvraag op koude dagen, zodat het veld sneller definitief kan worden gesloten. Ook draagt het verbod bij aan de stabiliteit en robuustheid van het gassysteem, aldus de minister.
193Voor de overige 161 grootverbruikers heeft de minister toegelicht dat deze niet voor 2022 kunnen worden omgebouwd, zodat ombouw niet zou bijdragen aan een snellere afbouw van de gaswinning. Mede gelet hierop is ervoor gekozen die 161 grootverbruikers niet te verbieden om L-gas te gebruiken.
19437.4. Gelet op deze toelichting heeft de minister inzichtelijk gemaakt waarom het ten opzichte van de raming van GTS van 31 januari 2019 mogelijk was om bij het bestreden besluit van een winningsniveau uit te gaan dat 4,1 miljard Nm3 gas lager is dan overeenkomt met die raming in een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar. Die vermindering biedt echter, gelet op de specifieke maatregelen die daarvoor genomen moesten worden, op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat in het gasjaar 2019-2020 een nog verdere afbouw mogelijk is zonder dat de leveringszekerheid in gevaar komt.
195Verder heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het tegen de achtergrond van de verwachte beëindiging van de gaswinning in 2022 alleen zinvol is om maatregelen te nemen die op korte termijn effect hebben. Het is niet aannemelijk dat er ten tijde van het bestreden besluit andere, redelijkerwijs te nemen maatregelen waren die op korte termijn zouden kunnen bijdragen aan het sneller afbouwen van de gaswinning. De adviezen van GTS geven daarvoor geen grond. Daarbij merkt de Afdeling op dat GTS in de door [appellant sub 8] aangehaalde passage op pagina 1 van het advies van 25 juli 2019 niet heeft gesteld dat er extra mogelijkheden zijn voor gasopslag en de aanvoer van H-gas. GTS heeft in die passage gewaarschuwd dat de randen van het systeem worden opgezocht en dat er daarom aandacht moet zijn voor de bestaande gasopslagen en voor voldoende aanvoer van H-gas. De opmerkingen van GTS zien dus op bestaande of al geplande maatregelen en niet op extra maatregelen. Overigens heeft de minister er met het besluit van 16 maart 2020 blijk van gegeven dat hij voortdurend nagaat of de gaswinning sneller kan worden afgebouwd, bijvoorbeeld in het geval van meevallers, en dat als dat mogelijk is, hij daartoe ook zal besluiten. De minister heeft voorts deugdelijk gemotiveerd waarom het de negen grootste grootverbruikers wel, en de overige 161 grootverbruikers niet wordt verboden om L-gas te gebruiken.
196Voor zover [appellant sub 8] heeft gewezen op de klimaatopgave en heeft betoogd dat de minister bij het zoeken naar maatregelen moet kijken naar duurzaamheid, valt dat buiten het kader van deze zaak. Het toetsingskader van de Mijnbouwwet verplicht de minister niet om met die aspecten rekening te houden bij de vaststelling van de operationele strategie.
197Het betoog faalt.
19838. [appellant sub 1] betoogt dat de minister moet overgaan tot de rantsoenering van gas en de prijs aanzienlijk moet verhogen.
19938.1. De minister heeft zich in het verweerschrift terecht op het standpunt gesteld dat het rantsoeneren van gas zou beteken dat minder gas wordt geleverd aan afnemers dan zij nodig hebben. Dat is dus op zichzelf geen maatregel die kan worden genomen met inachtneming van de leveringszekerheid. Of de minister in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan de leveringszekerheid, wordt hierna in het onderdeel "(Eind)beoordeling belangenafweging" beoordeeld.
20038.2. Wat het verhogen van de prijs van het gas betreft, heeft de minister in het verweerschrift toegelicht dat hij in het kader van het wetsvoorstel voor het beperken van de vraag naar L-gas van grootverbruikers heeft overwogen om met een prijsprikkel het verbruik van dat gas te beperken. Bij het overwegen van dit alternatief is het van belang om te weten of de systematiek van de tariefregulering toelaat om te differentiëren in tarieven. De Europese Netcode Tariefstructuren, die onder meer is verwerkt in de Tarievencode Gas, bepaalt dat de toezichthouder, de Autoriteit Consument & Markt (hierna: ACM), de tariefstructuren voor GTS moet vaststellen. ACM heeft besloten dat alle partijen meebetalen aan de kosten van kwaliteitsconversie vooral vanwege het belang van een kwaliteitsloze gasmarkt. Die kwaliteitsloze gasmarkt betekent dat gas wordt verhandeld in energie-eenheden waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen H-gas en L-gas. In deze systematiek is een prijsprikkel moeilijk uitvoerbaar. Daarnaast sorteert een prijsprikkel pas na verloop van tijd effect en is het onzeker of dit effect tijdig zal optreden om de afbouw van de gaswinning van Groningengas zo snel mogelijk te realiseren en hoe groot dit effect zal zijn op de versnelde afbouw, aldus de minister.
20138.3. Gelet op deze toelichting heeft de minister deugdelijk gemotiveerd waarom een prijsstijging geen maatregel is die redelijkerwijs genomen had moeten worden met het oog op het sneller afbouwen van de gaswinning uit het Groningenveld.
202Het betoog faalt.
20339. Over het betoog van [appellanten sub 12] dat gasapparaten kunnen worden omgebouwd, zodat iedereen rechtstreeks kan worden aangesloten op H-gas, overweegt de Afdeling dat zij over soortgelijke betogen al in de uitspraken van 15 november 2017 (onder 29.1) en 3 juli 2019 (onder 54.1) heeft geoordeeld dat zij falen. De Afdeling ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen.
204Het betoog faalt.
20540. [appellant sub 6] en [appellant sub 10] betogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de gekozen hoeveelheid gas nodig is voor de leveringszekerheid. In dat kader voert [appellant sub 6] aan dat in Frankrijk L-gas wordt vermengd met H-gas en voert [appellant sub 10] aan dat energiebedrijf Engie aangeeft minder L-gas nodig te hebben.
20640.1. In de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 3 juli 2019 zijn soortgelijke betogen aangevoerd. Onder 55.2 heeft de Afdeling overwogen dat die falen. [appellant sub 6] en [appellant sub 10] hebben geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan daar nu anders over moet worden geoordeeld.
207Het betoog faalt.
208Tijdspad afbouw 2022-2026
20941. Een aantal appellanten, waaronder de Groninger Bodem Beweging, [appellant sub 5], [appellant sub 6] en [appellant sub 11], betoogt dat in het bestreden besluit een helder, concreet tijdspad ontbreekt voor de afbouw van de gaswinning, dan wel dat er ten onrechte geen concrete datum voor de definitieve sluiting van het Groningenveld is vastgelegd.
21041.1. Het bestreden besluit heeft betrekking op de operationele strategie voor het gasjaar 2019-2020. Dat doet er niet aan af dat de minister op grond van artikel 52d, tweede lid, aanhef en onder c, van de Mijnbouwwet moet kijken naar het tempo van de afbouw van de vraag in de jaren daarna. In paragraaf 5.4 van het bestreden besluit heeft de minister dat gedaan. Hij heeft onder meer toegelicht welke maatregelen worden genomen om de vraag naar L-gas vanuit België, Duitsland en Frankrijk te verminderen. De netbeheerders van deze landen hebben afspraken gemaakt over de afbouw van de gaslevering vanuit Nederland. Tot en met het gasjaar 2028-2029 vindt een volledige afbouw plaats van de export van L-gas. De afbouw bedraagt ongeveer 10% per jaar. Verder heeft de minister toegelicht dat door het nemen van een aantal maatregelen, waaronder de bouw van de stikstofinstallatie in Zuidbroek, meer pseudo-Groningengas kan worden geproduceerd en ook via het exportpunt Oude Statenzijl kan worden geëxporteerd naar Duitsland. Voorts wordt het de negen grootste afnemers van L-gas vanaf 1 oktober 2022 verboden om L-gas te onttrekken.
211Onder verwijzing naar het advies van GTS van 25 juli 2019 heeft de minister op onder meer pagina 5 van het bestreden besluit verder toegelicht dat de verwachting is dat na de ingebruikname van de stikstofinstallatie in Zuidbroek in 2022 de benodigde gasproductie uit het Groningenveld nihil is. Dat betekent niet dat het veld al in 2023 gesloten kan worden. Het is niet uit te sluiten dat ook na 2022 enige gaswinning nodig blijft, bijvoorbeeld om op een koude winterdag te voorzien in de dan hoge gasvraag. In welke mate en tot hoe lang dat noodzakelijk blijft, wordt uitgewerkt in het capaciteitsafbouwplan. Op basis van het GTS-advies is de verwachting dat sluiting van het veld uiterlijk in 2026, en mogelijk eerder, haalbaar is. Samen met SodM, GTS en NAM zal worden bezien welke sluitingsdatum realistisch is, aldus de minister.
21241.2. Ter zitting heeft de minister verder toegelicht dat met de genomen maatregelen de beste inschatting is dat de gaswinning uit het Groningenveld bij een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar in 2022 kan worden beëindigd. Dat doet er niet aan af dat niet is uitgesloten dat ook na 2022 nog in enigerlei mate gaswinning uit het Groningenveld nodig kan zijn, bijvoorbeeld als sprake is van een piekvraag in koude winters of als de ombouw van apparatuur in het buitenland tot stilstand komt. Verder heeft de minister toegelicht dat de definitieve sluiting met name afhangt van het onderzoek naar de capaciteit in het geval van een piekvraag. Die piekvraag zal na de definitieve sluiting van het Groningenveld op een andere manier moeten worden opgevangen. De voor de piekvraag benodigde capaciteit kan niet zomaar elders vandaan worden gehaald. Maar als er ondanks de huidige verwachting na 2022 nog in enigerlei mate gas moet worden gewonnen uit het Groningenveld, gaat het om veel kleinere hoeveelheden dan nu in het bestreden besluit is vastgelegd, aldus de minister.
21341.3. Gelet op de door de minister gegeven toelichting heeft hij voldoende concreet gemaakt welke maatregelen worden genomen om de gaswinning af te bouwen naar nul, binnen welke termijn dat naar verwachting gaat gebeuren en binnen welke termijn het Groningenveld naar verwachting definitief kan worden gesloten. Op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was er geen aanleiding om aan de juistheid van het door de minister geschetste tijdspad te twijfelen. Artikel 52d van de Mijnbouwwet verplicht de minister niet om een concreter tijdspad vast te stellen. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat het aannemelijk is dat als tegen de verwachting in na 2022 toch gas uit het Groningenveld nodig blijkt te zijn, het volume daarvan veel kleiner zal zijn dan nu in het bestreden besluit is vastgelegd.
214Het betoog faalt.
215Graaddagenformule
21642. De Groninger Bodem Beweging betoogt dat de graaddagenformule in het bestreden besluit is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit. De graaddagenformule in het bestreden besluit heeft een lager 0-punt, wat logischerwijs volgt uit het lagere winningsniveau per jaar, en bevat een sterkere helling. Dit laatste betekent dat de winning dan wel de fluctuaties sterker afhankelijk zijn van het temperatuurprofiel. Pas achteraf immers wordt bekend welk temperatuurprofiel het is geworden. Dit roept de vraag op of er bij een koude winter in de zomerperiode extra zal worden gewonnen. Dit laat de minister echter ongemotiveerd in het midden, aldus de Groninger Bodem Beweging.
21742.1. In paragraaf 6.6 van het verweerschrift heeft de minister toegelicht dat op basis van de graaddagenformule wordt bepaald welke hoeveelheid gas uit het Groningenveld nodig is voor de leveringszekerheid. NAM dient deze hoeveelheid te winnen conform de vastgestelde operationele strategie. Afhankelijk van de actuele temperatuur zal NAM de winning gedurende het gasjaar moeten bijstellen en niet pas aan het einde van het gasjaar. In het geval van een koude winter zal gedurende de winter een hogere Groningenproductie nodig zijn om te kunnen voldoen aan de vraag naar laagcalorisch gas. Een koude winter leidt dus niet tot een hogere zomerproductie, maar tot een hogere winterproductie.
218De sterkere helling van de nieuwe graaddagenvergelijking komt doordat de nieuwe maatregelen ten opzichte van de raming van GTS van 31 januari 2019 zorgen voor een iets groter effect in warme jaren. Dit komt doordat de markt die met pseudo-Groningengas kan worden bereikt, is vergroot. Hierdoor kan de beschikbare stikstof met name in de warme jaren beter worden ingezet (in koudere jaren was de markt al relatief groot). De markt voor pseudo-Groningengas is vergroot doordat pseudo-Groningengas vanaf gasjaar 2019-2020 ook gebruikt kan worden voor het vullen van Norg en het beleveren van exportpunt Oude Statenzijl, aldus de minister.
21942.2. Gelet op deze toelichting heeft de minister deugdelijk uitgelegd wat de achtergrond is van de aangepaste graaddagenformule en wat de gevolgen daarvan zijn voor de gaswinning in de winter- en zomerperiode.
220Het betoog faalt.
221Maatschappelijke gevolgen beëindiging gaswinning
22243. Een aantal appellanten, waaronder [appellant sub 1] en [appellant sub 4], betoogt dat de gevolgen voor de maatschappij als de gaswinning in 2020 wordt beëindigd, worden overschat. [appellant sub 10] betoogt dat de maatschappelijke noodzaak van de gaswinning niet deugdelijk is gemotiveerd.
22343.1. Onder 69 van de uitspraak van 3 juli 2019 heeft de Afdeling al overwogen dat zij het aannemelijk acht dat het winnen van een lager niveau dan het in het gasjaar 2018-2019 voor de leveringszekerheid vereiste winningsniveau zou neerkomen op een abrupte afsluiting van een deel van de huishoudens, instellingen en bedrijven in Nederland en het buitenland die afhankelijk zijn van de levering van het gas uit het Groningenveld, met een risico op grote maatschappelijke gevolgen. Voorts heeft de minister in paragraaf 5.7 van het bestreden besluit onder verwijzing naar het rapport "Verlaging van gaswinning tot beneden het niveau van leveringszekerheid" van SEO en TNO van augustus 2019 overtuigend toegelicht dat het afsluiten van eindafnemers grote gevolgen heeft voor de maatschappij. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de minister de gevolgen van het beëindigen van de gaswinning in 2020 heeft overschat of de maatschappelijke noodzaak van de gaswinning niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
224De betogen falen.
225E. Voorschriften
226Meet- en regelprotocol
22744. De Groninger Bodem Beweging betoogt dat onduidelijk is wat de status is van het meet- en regelprotocol. De minister heeft aangegeven dat de bruikbare delen hiervan zijn opgenomen in de nieuwe Mijnbouwregeling die na het bestreden besluit is gepubliceerd. Volgens de Groninger Bodem Beweging is deze werkwijze bijzonder, aangezien belanghebbenden hierop nu geen invloed meer kunnen uitoefenen. Het bestreden besluit is daarom onzorgvuldig, aldus de Groninger Bodem Beweging. Ook [appellant sub 6] beklaagt zich over het vervallen van het meet- en regelprotocol.
22844.1. In het bestreden besluit is geen voorschrift opgenomen waarin staat dat de NAM bij het uitvoeren van de operationele strategie het meet- en regelprotocol moet volgen. In zoverre heeft dat protocol geen betekenis voor de uitvoering van de operationele strategie.
229In het op 1 oktober 2019 in werking getreden artikel 52g, vijfde lid, van de Mijnbouwwet is de mogelijkheid opgenomen om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over het uitvoeren van de vastgestelde operationele strategie. Uit de Memorie van Toelichting bij de "Wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld" (Kamerstukken II, 2017/18, 34 957, nr. 3, p. 26, 27 en 36) blijkt dat dit mede is gedaan met het oog op het bij ministeriële regeling kunnen vaststellen van een meet- en regelprotocol. Bij "Regeling van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 4 oktober 2019, nr. WJZ/ 19228697, houdende wijziging van de Mijnbouwregeling in verband met het stellen van nadere regels over de uitvoering van de operationele strategie door de houder van de winningsvergunning Groningenveld en regels over de rapportage na afloop van een gasjaar" (Stcrt. 2019, nr. 53405) heeft de minister dat gedaan.
230Ter zitting heeft de minister toegelicht dat regels uit het meet- en regelprotocol die betrekking hebben op het meten, analyseren en rapporteren van gegevens zijn overgenomen in de Mijnbouwregeling. Daarin zijn ook de parameters en grenswaarden overgenomen. Omdat de NAM op grond van de nieuwe wettelijke systematiek verplicht is de operationele strategie uit te voeren, kan de NAM niet zelf op basis van de verkregen gegevens afwijken van de operationele strategie. Als dat vanwege de veiligheid nodig is, is het op grond van de Mijnbouwwet aan de minister om maatregelen te nemen, bijvoorbeeld door het opleggen van een tijdelijke maatregel aan de NAM. Daarom zijn daarover geen regels in de Mijnbouwregeling opgenomen, aldus de minister.
23144.2. Gelet op het voorgaande is het een uitdrukkelijke keuze van de wetgever geweest om dit onderwerp bij wet en ministeriële regeling te regelen. Weliswaar waren artikel 52g, vijfde lid, van de Mijnbouwwet en de nadere regels ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet in werking getreden, maar de minister mocht er van uitgaan dat dit op korte termijn zou gebeuren en dat is ook gebeurd. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister in het bestreden besluit een voorschrift over het meet- en regelprotocol had moeten opnemen en dat hij, door dit niet te doen, onzorgvuldig heeft gehandeld. De stelling dat belanghebbenden geen invloed kunnen uitoefenen op het meet- en regelprotocol, is een gevolg van de keuze van de wetgever om dit onderwerp bij ministeriële regeling te laten regelen en maakt het bestreden besluit niet onrechtmatig. Overigens heeft de minister in het verweerschrift toegelicht dat een eerder ontwerp van de regeling is besproken met betrokken overheden en organisaties, waaronder de Groninger Bodem Beweging.
232Het betoog faalt.
233Loppersumcluster
23445. De Groninger Bodem Beweging betoogt dat in artikel 6 van het ontwerpbesluit was bepaald dat er geen productie meer zou plaatsvinden uit het Loppersumcluster, maar dat dit artikel in het bestreden besluit is geschrapt. De minister heeft besloten dit artikel niet op te nemen omdat het stoppen met de productie uit het Loppersumcluster in het vorige gasbesluit al was opgelegd. Volgens de Groninger Bodem Beweging laat dit onverlet dat bijzondere omstandigheden wellicht kunnen leiden tot heropening van dit cluster. Het niet nogmaals expliciet opnemen van dit artikel doet afbreuk aan de rechtszekerheid, aldus de Groninger Bodem Beweging.
23545.1. Op grond van het bestreden besluit en artikel 52f van de Mijnbouwwet moet de NAM de winning van gas uit het Groningenveld uitvoeren overeenkomstig operationele strategie 1. Die strategie is beschreven in het document "Operationele Strategieën voor het Gasjaar 2019-2020" van de NAM van 22 maart 2019. Uit onder meer de pagina’s 3 en 11 van dat document blijkt dat voor de gaswinning in eerste instantie de clusters Zuidoost, Zuidwest en Bierum worden ingezet. Op momenten van hoge vraag wordt het cluster Centraal-Oost ingezet en op momenten van piekvraag ook het cluster Eemskanaal. Het Loppersumcluster wordt niet genoemd en maakt dus geen onderdeel uit van operationele strategie 1. Op pagina 3 van dit document wordt dit ook met zoveel woorden gezegd. Aangezien het Loppersumcluster geen onderdeel uitmaakt van operationele strategie 1, mag uit dit cluster geen gas worden gewonnen. Er bestond dan ook geen aanleiding om in het bestreden besluit een voorschrift op te nemen waarin wordt bepaald dat er geen productie mag plaatsvinden uit het Loppersumcluster. Voor zover de Groninger Bodem Beweging aanvoert dat niet is uitgesloten dat het cluster wordt heropend, overweegt de Afdeling dat dit niet waarschijnlijk is, aangezien de minister de Tweede Kamer bij brief van 14 november 2019 (Kamerstukken II, 2019/20, 33 529, nr. 697, p. 2) heeft laten weten dat wordt begonnen met de ontmanteling van de productie-installaties, te beginnen met het Loppersumcluster Ten Post. Voorts geldt dat als het Loppersumcluster toch weer in gebruik zou worden genomen, daarvoor eerst een nieuw besluit moet worden genomen waartegen belanghebbenden, waaronder de Groninger Bodem Beweging, rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
236Het betoog faalt.
237F. Overige onderwerpen
238Milieueffectrapport
23946. [appellant sub 6], [appellant sub 10] en [appellant sub 11] betogen dat ten onrechte een milieueffectrapport ontbreekt.
24046.1. In de drie eerdere uitspraken over de gaswinning uit het Groningenveld heeft de Afdeling overwogen dat een besluit over instemming met een winningsplan in het Besluit milieueffectrapportage niet is aangewezen als besluit waarvoor de verplichting bestaat om een milieueffectrapport te maken. Dit geldt ook voor een besluit tot vaststelling van een operationele strategie. De besluiten over gaswinning waarvoor ingevolge het Besluit milieueffectrapportage de verplichting bestaat om een milieueffectrapport te maken, zijn de vergunningen voor mijnbouwwerken waarmee gas wordt gewonnen, bij een winning van aardgas, of wijziging of uitbreiding daarvan met een hoeveelheid van meer dan 500.000 m3 gas per dag. In de eerdere uitspraken heeft de Afdeling al overwogen dat de keuze om in het Besluit milieueffectrapportage die vergunningen aan te wijzen als besluiten waarvoor een milieueffectrapport moet worden gemaakt, geen onjuiste implementatie van richtlijn 2011/92/EU (Pb 2012, L26; de mer-richtlijn) inhoudt.
241Het betoog faalt.
242Verdrag van Granada
24347. [appellant sub 6] betoogt dat de minister het bestreden besluit in strijd met de overeenkomst inzake het behoud van het architectonisch erfgoed van Europa (Trb 1985, 163; hierna: het Verdrag van Granada) heeft genomen, omdat hij niet heeft voldaan aan de beschermingsverplichtingen die dat verdrag voor monumenten voorschrijft. Ter zitting heeft hij toegelicht dat het hem gaat om de schade die aan monumenten wordt aangericht door aardbevingen die het gevolg zijn van de gaswinning.
24447.1. Zoals de Afdeling al in de uitspraak van 18 november 2015 onder 26.6 heeft overwogen, is in de artikelen 4 en 9 van het verdrag niet te lezen dat het de verdragsluitende partijen niet is toegestaan om in te stemmen met economische activiteiten die het risico hebben dat schade aan monumenten ontstaat. Zoals de minister verder in het verweerschrift en ter zitting heeft toegelicht, zal schade aan monumenten hersteld worden en zullen monumenten versterkt worden conform de daarvoor geldende regelgeving. [appellant sub 6] heeft niet gemotiveerd waarom zich desondanks strijd met het Verdrag van Granada voordoet. Alleen al hierom faalt het betoog.
245G. Andere procedures
24648. [appellant sub 4] is tegen het gebruik van de gasopslag in Norg. De besluitvorming over de opslag van gas in Norg maakt echter geen onderdeel uit van deze zaak. Het betoog faalt daarom.
24749. [appellant sub 6] betoogt dat de minister de uitstoot van methaan als gevolg van het versneld verzakken van veenweidegebieden ten onrechte niet bij het nemen van het bestreden besluit heeft betrokken. [appellant sub 5] en [appellant sub 11] betogen dat de gaswinning leidt tot onaanvaardbare gezondheidsrisico’s, onder meer door de uitstoot van NOx en stikstof en door de injectie van verontreinigd water bij Borgsmeer. Ook [appellant sub 10] heeft gewezen op de uitstoot van stikstof. [appellant sub 11] betoogt dat de minister ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de gevolgen voor het milieu.
24849.1. Op grond van artikel 52d, tweede lid, van de Mijnbouwwet betrekt de minister bij de vaststelling van de operationele strategie het veiligheidsbelang en het maatschappelijk belang dat verbonden is aan het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid L-gas. Op grond van artikel 52a van de Mijnbouwwet bestaat het veiligheidsbelang uit de veiligheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld en de veiligheidsrisico’s als gevolg van het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas. De gestelde uitstoot van methaan valt niet onder het veiligheidsbelang of het maatschappelijk belang dat verbonden is aan het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas. De minister heeft de uitstoot van methaan daarom terecht niet betrokken bij het nemen van het bestreden besluit. De gestelde uitstoot van NOx en stikstof en de gestelde injectie van verontreinigd water bij Borgsmeer maken ook geen onderdeel uit van die belangen. De minister heeft daarom ook die onderwerpen terecht niet betrokken bij het nemen van het bestreden besluit. Zoals de minister heeft opgemerkt in het verweerschrift, worden die onderwerpen geregeld in de omgevingsvergunningen en niet in het bestreden besluit. Ook het onderwerp milieu wordt geregeld in de omgevingsvergunningen die de NAM nodig heeft om gas uit het Groningenveld te kunnen winnen en maakt geen onderdeel uit van het toetsingskader van de vaststelling van de operationele strategie.
249De betogen falen.
25050. [appellant sub 6] betoogt dat de minister in strijd met artikel 2:4 van de Awb handelt door maatwerkvoorschriften vast te stellen die voorzien in een hogere uitstoot van NOx dan in de geldende vergunning is vastgelegd. Ook [appellant sub 5] verzet zich tegen de maatwerkvoorschriften.
25150.1. De minister heeft bij verschillende besluiten van 13 mei 2019 en 29 mei 2019 maatwerkvoorschriften vastgesteld die een hogere NOx-emissiegrenswaarde toestaan voor stookinstallaties voor de regeneratie van glycol van de NAM. Die maatwerkvoorschriften maken geen onderdeel uit van het bestreden besluit. Tegen de besluiten tot vaststelling van de maatwerkvoorschriften konden belanghebbenden zelfstandig rechtsmiddelen aanwenden. [appellant sub 6] en [appellant sub 5] hebben niet gemotiveerd waarom die besluiten gelet op het toetsingskader van artikel 52d van de Mijnbouwwet desondanks van belang zijn voor de beoordeling van het bestreden besluit. Wat [appellant sub 6] en [appellant sub 5] over de maatwerkvoorschriften hebben aangevoerd, kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is.
252Het betoog faalt.
25351. [appellant sub 10] betoogt dat zijn schuur op onrechtmatige wijze wordt onteigend. Een eventuele onteigening maakt echter geen onderdeel uit van het bestreden besluit. Wat [appellant sub 10] over de onteigening naar voren brengt, kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is.
254H. (Eind)beoordeling belangenafweging
25552. In dit onderdeel zal de Afdeling beoordelen of de minister na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid het bestreden besluit heeft kunnen nemen en dus het winningsniveau heeft kunnen vaststellen op het niveau dat nodig is voor de leveringszekerheid. Daarbij geldt dat, zoals de Afdeling hiervoor al heeft overwogen, de minister bij de vaststelling van de operationele strategie beleidsruimte toekomt en de Afdeling daarover niet een eigen oordeel in de plaats kan stellen van het oordeel van de minister.
25653. De meeste appellanten betogen dat de minister ten onrechte het belang van de leveringszekerheid nog steeds boven het veiligheidsbelang van de Groningers stelt. Een aantal appellanten, waaronder [appellant sub 1], [appellant sub 4], [appellant sub 5], betoogt dat de gaswinning al in 2020 geheel moet stoppen.
25753.1. Bij de beoordeling van deze betogen is mede van belang wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen over de veiligheid van omwonenden, de schadeafhandeling en de leveringszekerheid. Daarom zal de Afdeling eerst kort samenvatten wat zij over die aspecten heeft overwogen.
25853.2. In het onderdeel "Veiligheid omwonenden" heeft de Afdeling overwogen dat de minister de HRA mocht gebruiken voor de beoordeling in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm en dat hij er op basis van de HRA van mocht uitgaan dat nog 429 woningen niet aan die norm voldoen. Ook heeft de Afdeling in dat onderdeel overwogen dat de versterking van woningen nog niet zonder problemen verloopt, maar dat de minister hier aandacht voor heeft en maatregelen heeft genomen om de versterking verder te verbeteren. Ook heeft de Afdeling in dat onderdeel overwogen dat de problemen met de versterking, mede gelet op de versnelde afbouw van de gaswinning naar nul in 2022, niet van dien aard zijn dat zij aan het nemen van het bestreden besluit in de weg stonden.
25953.3. In het onderdeel "Schade en schadeafhandeling" heeft de Afdeling overwogen dat de minister maatregelen heeft genomen om de schadeafhandeling verder te versnellen, dat de schadeafhandeling daadwerkelijk is verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren en dat de schadeafhandeling de blijvende aandacht van de minister heeft. Gelet hierop heeft de Afdeling geen aanleiding gezien voor het oordeel dat vanwege de schade aan gebouwen sprake is van een maatschappelijke ontwrichting die aan het nemen van het bestreden besluit in de weg staat. Daarbij heeft de Afdeling ook in aanmerking genomen dat voor de schadeafhandeling op zichzelf toereikende procedures bestaan en dat betrokkenen in individuele gevallen rechtsbescherming kunnen zoeken als zij het niet eens zijn met de afhandeling van hun schade.
26053.4. In het onderdeel "Leveringszekerheid" heeft de Afdeling geconcludeerd dat aannemelijk is dat de minister alle redelijkerwijs te nemen maatregelen heeft genomen om de gaswinning zo snel mogelijk af te bouwen naar nul. Ook heeft de minister voldoende concreet gemaakt wat het tijdspad voor de afbouw is. De minister mocht er in redelijkheid van uitgaan dat de gaswinning in beginsel in 2022 kan worden beëindigd en dat het Groningenveld in 2026 definitief kan worden gesloten. Dit betekent niet dat zich na 2022 geen aardbevingen meer zullen voordoen. Zoals de minister ter zitting heeft aangegeven, zal het enige tijd duren voordat het Groningenveld tot rust is gekomen, mede vanwege de drukverdeling in het veld.
26153.5. Tegen de achtergrond van wat hiervoor over de veiligheid van omwonenden, de schadeafhandeling en de leveringszekerheid is overwogen, zal de Afdeling beoordelen of de minister na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid het winningsniveau heeft kunnen vaststellen op het niveau dat nodig is voor de leveringszekerheid.
26253.6. Aan de ene kant heeft de minister rekening te houden met de belangen van de Groningers. Zij hebben er belang bij dat de gaswinning zo spoedig mogelijk wordt beëindigd in verband met hun veiligheid. De afhandeling van schade is verbeterd, maar de versterking van woningen verloopt nog niet naar wens. Voor de Groningers is het van groot belang dat dit probleem wordt opgelost. Voorts is het voor de Groningers van groot belang dat zij weten wanneer de gaswinning definitief zal worden beëindigd.
26353.7. Aan de andere kant heeft de minister rekening te houden met de belangen van de eindafnemers van gas uit het Groningenveld. Dan gaat het om huishoudens, instellingen en bedrijven in Nederland, België, Duitsland en Frankrijk. Aannemelijk is dat het afsluiten van eindafnemers grote gevolgen heeft voor de maatschappij. Zo zullen veel huishoudens in de winter hun woning niet meer kunnen verwarmen, met alle gevolgen van dien. Het is voor de meeste eindafnemers van Groningengas niet mogelijk om op korte termijn over te stappen op alternatieven.
26453.8. Bij de afweging van deze belangen van de Groningers en die van de eindafnemers van het Groningengas heeft de minister in redelijkheid doorslaggevend belang kunnen hechten aan het feit dat de gaswinning versneld wordt afgebouwd naar nul. In het instemmingsbesluit voor het gasjaar 2018-2019 ging de minister er nog van uit dat de gaswinning pas in 2030 kon worden beëindigd. Door de versnelde afbouw is nu de reële verwachting dat de gaswinning al in 2022 kan worden beëindigd. Er kunnen zich nog tegenvallers voordoen, waardoor het wellicht nodig is om ook na 2022 nog in enige mate gas te winnen uit het Groningenveld, maar aannemelijk is dat het dan gaat om een beduidend lagere hoeveelheid dan in de voorgaande jaren is gewonnen en dan nu in het bestreden besluit is vastgesteld. Overigens zal dan voor die winning een operationele strategie moeten worden vastgesteld waartegen belanghebbenden beroep kunnen instellen. Gelet op de versnelde afbouw van de gaswinning is de Afdeling van oordeel dat de minister na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid het bestreden besluit heeft kunnen nemen en dus het winningsniveau voor het gasjaar 2019-2020 in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op het niveau dat nodig is om aan de leveringszekerheid te kunnen voldoen. Dit betekent dat de NAM op grond van het bestreden besluit in een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar maximaal 11,8 miljard Nm3 gas zou mogen winnen. Zoals hiervoor echter al is overwogen, mag de NAM op grond van de tijdelijke maatregel die de minister bij het besluit van 16 maart 2020 heeft opgelegd nog maar 10,7 miljard Nm3 gas winnen. En zoals ter zitting is gebleken, is de verwachting dat vanwege de warme winter uiteindelijk maar 9 miljard Nm3 gas daadwerkelijk zal worden gewonnen.
265De betogen falen.
266Slotconclusie
26754. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zijn de beroepen ongegrond.
26855. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
269Samenvatting van de uitspraak
270Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister besloten dat de NAM de winning van gas uit het Groningenveld voor het gasjaar 2019-2020 uitvoert overeenkomstig de in de bijlage bij dit besluit opgenomen operationele strategie 1 en zich daarbij houdt aan de in het besluit gestelde regels. Op grond van dit besluit mag de NAM bij een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar 11,8 miljard Nm3 gas uit het Groningenveld winnen.
271Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister in het bestreden besluit op juiste wijze beoordeeld in hoeverre aan de wettelijke veiligheidsnorm wordt voldaan. Om aan de veiligheidsnorm te voldoen, moeten nog woningen worden versterkt. De versterking van woningen verloopt nog niet zonder problemen, maar die problemen zijn, mede gelet op de versnelde afbouw van de gaswinning naar nul in 2022, niet zodanig dat zij aan het nemen van het bestreden besluit in de weg stonden.
272Voor de schadeafhandeling bestaan op zichzelf toereikende procedures. De minister heeft maatregelen genomen om de uitvoering van de schadeafhandeling te versnellen. De schadeafhandeling is verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren en heeft de blijvende aandacht van de minister. Gelet hierop stond de schade aan gebouwen naar het oordeel van de Afdeling niet aan het nemen van het bestreden besluit in de weg.
273De Afdeling is ook van oordeel dat de minister alle redelijkerwijs te nemen maatregelen heeft genomen om de gaswinning zo snel mogelijk af te bouwen naar nul. De minister mocht er in redelijkheid van uitgaan dat de gaswinning in beginsel in 2022 kan worden beëindigd en dat het Groningenveld in 2026 definitief kan worden gesloten.
274Bij de afweging van de belangen van de Groningers enerzijds en die van de eindafnemers van het Groningengas zoals huishoudens in Nederland, België, Duitsland en Frankrijk anderzijds, heeft de minister in redelijkheid groot belang kunnen hechten aan het feit dat de gaswinning versneld wordt afgebouwd naar nul in 2022. Gelet op die versnelde afbouw is de Afdeling van oordeel dat de minister na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid het bestreden besluit heeft kunnen nemen en dus het winningsniveau voor het gasjaar 2019-2020 in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op het niveau dat nodig is om aan de leveringszekerheid te kunnen voldoen.
275Beslissing
276De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
277verklaart de beroepen ongegrond.
278Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
279w.g. Uylenburg
280voorzitter
281De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
282Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
283457.
284BIJLAGE
285Algemene wet bestuursrecht
286Artikel 3:43
2871 Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking wordt van het besluit mededeling gedaan aan degenen die bij de voorbereiding ervan hun zienswijze naar voren hebben gebracht. Aan een adviseur als bedoeld in artikel 3:5 wordt in ieder geval mededeling gedaan indien van het advies wordt afgeweken.
288[…]
289Artikel 3:44
2901 Indien bij de voorbereiding van het besluit toepassing is gegeven aan afdeling 3.4, geschiedt de mededeling, bedoeld in artikel 3:43, eerste lid:
291a. met overeenkomstige toepassing van de artikelen 3:11 en 3:12, eerste of tweede lid, en derde lid, onderdeel a, met dien verstande dat de stukken ter inzage liggen totdat de beroepstermijn is verstreken, en
292b. door toezending van een exemplaar van het besluit aan degenen die over het ontwerp van het besluit zienswijzen naar voren hebben gebracht.
2932 In afwijking van het eerste lid, onderdeel b, kan het bestuursorgaan:
294a. indien de omvang van het besluit daartoe aanleiding geeft, volstaan met een ieder van de daar bedoelde personen de strekking van het besluit mee te delen;
295[…]
296Mijnbouwwet
297Artikel 52a
298In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
299[…]
300- netbeheerder: de vennootschap die op grond van artikel 2, eerste lid, van de Gaswet is aangewezen als beheerder van het landelijk gastransportnet, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel n, van de Gaswet;
301- veiligheidsbelang: de veiligheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld en de veiligheidsrisico’s als gevolg van het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas;
302[…]
303Artikel 52c
3041 Onze Minister zendt de raming, bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onderdeel q, van de Gaswet, aan de houder van de winningsvergunning Groningenveld.
3052 De houder van de winningsvergunning Groningenveld stelt op verzoek van Onze Minister, met inachtneming van de raming en gelet op het belang van het minimaliseren van de inzet van het Groningenveld en op het minimaliseren van de verwachte bodembeweging, één of meerdere operationele strategieën voor over de inzet van het Groningenveld.
3063 Een operationele strategie bevat tenminste een voorstel voor de verdeling van de winning over de clusters in volume en tijd.
3074 De houder van de winningsvergunning verstrekt ter onderbouwing van een operationele strategie:
308a. de optimale inzet van de gasopslag Norg;
309b. een analyse van de verwachte bodembeweging op regioniveau;
310c. een analyse van de risico’s van de verwachte bodembeweging voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan.
3115 Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld omtrent het voorstel voor de operationele strategie en de onderbouwing daarvan.
312Artikel 52d
3131 Onze Minister stelt de operationele strategie voor het Groningenveld vast.
3142 Onze Minister betrekt bij de vaststelling het veiligheidsbelang en het maatschappelijk belang dat verbonden is aan het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas en kijkt hierbij in het bijzonder:
315a. in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm van 10-5;
316b. in hoeverre de leveringszekerheid van verschillende categorieën eindafnemers wordt geborgd;
317c. naar het tempo van de afbouw van de vraag;
318d. naar het tempo van versterken van gebouwen;
319e. naar maatschappelijke ontwrichting als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld;
320f. naar maatschappelijke ontwrichting als gevolg van het afsluiten van verschillende categorieën eindafnemers.
3213 Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over de invulling van de veiligheidsnorm van 10-5 en de verschillende categorieën eindafnemers.
3224 Onze Minister kan de operationele strategie wijzigen indien dat gerechtvaardigd wordt door het veiligheidsbelang of het maatschappelijk belang dat verbonden is aan het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas.
3235 Onze Minister motiveert bij de vaststelling, als bedoeld in tweede en vierde lid, voor een ieder inzichtelijk en navolgbaar op welke wijze een zwaarwegend belang is toegekend aan de veiligheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld.
3246 Onze Minister stelt in de gelegenheid binnen zes weken advies uit te brengen over de voorbereiding van een besluit als bedoeld in het eerste lid:
325a. gedeputeerde staten van een provincie binnen het gebied waarop de operationele strategie betrekking heeft;
326b. burgemeesters en wethouders van een gemeente binnen het gebied waarop de operationele strategie betrekking heeft;
327c. het dagelijks bestuur van een waterschap binnen het gebied waarop de operationele strategie betrekking heeft.
3287 Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht door een ieder.
329Artikel 52f
3301 De houder van de winningsvergunning Groningenveld is verplicht de winning van het Groningenveld uit te voeren overeenkomstig de door Onze Minister vastgestelde operationele strategie en indien die is opgelegd, een tijdelijke maatregel als bedoeld in artikel 52e, tweede lid.
3312 Artikel 178, onderdeel c, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek is niet van toepassing.
332Artikel 52g
3331 De houder van de winningsvergunning Groningenveld voert de door Onze Minister vastgestelde operationele strategie en indien die is opgelegd, een tijdelijke maatregel als bedoeld in artikel 52e, tweede lid, op zodanige wijze uit dat de nadelige gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld zoveel mogelijk worden beperkt.
3342 De houder van de winningsvergunning Groningenveld neemt alle noodzakelijke maatregelen om de gevolgen van een zwaar ongeval voor mens en milieu te beperken.
3353 Onze Minister neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld de veiligheid wordt geschaad.
3364 Na beëindiging van de winning uit het Groningenveld neemt de houder van de winningsvergunning Groningenveld dan wel, indien deze vergunning haar gelding heeft verloren, de laatste houder daarvan, alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om nadelige gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld zoveel mogelijk te beperken.
3375 Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over het uitvoeren van de door Onze Minister vastgestelde operationele strategie.
338Mijnbouwregeling
339Artikel 1.3a.3
3401 De veiligheidsnorm, bedoeld in artikel 52d, tweede lid, van de wet, betreft het individueel aardbevingsrisico van maximaal 1 op de 100.000 per jaar dat een individu mag lopen in of nabij de verschillende bouwwerken waar dat individu verblijft.
3412 Het individueel aardbevingsrisico wordt berekend met toepassing van de verwachtingswaarde.
342Gaswet
343Artikel 1
3441. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
345[…]
346e. netbeheerder: een vennootschap die op grond van artikel 2 is aangewezen voor het beheer van een of meer gastransportnetten.
347[…]
348Artikel 2
3491. Onze Minister wijst op verzoek een naamloze of een besloten vennootschap voor tien jaar als netbeheerder van het landelijk gastransportnet aan. […]
350Artikel 10a
3511. Onverminderd de artikelen 10, 42 en 54a, en hoofdstuk 2 heeft de netbeheerder van het landelijk gastransportnet tevens tot taak:
352[…]
353q. jaarlijks voor een bij ministeriële regeling te bepalen datum, na raadpleging van de representatieve organisaties van netgebruikers een raming aan Onze Minister aan te bieden van:
3541°. de in een gasjaar benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas en de daarvoor benodigde capaciteit die uit het gebied, bedoeld in artikel 54, eerste lid, onderdeel a, benodigd is om eindafnemers van de geraamde hoeveelheid laagcalorisch gas te voorzien, waarbij alle beschikbare middelen en methoden die deze hoeveelheid minimaliseren worden betrokken, en
3552°. de vraagontwikkeling voor de komende tien jaar naar laagcalorisch gas.
356[…]
357EVRM
358Artikel 2
3591. Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet.
3602. De beroving van het leven wordt niet geacht in strijd met dit artikel te zijn geschied ingeval zij het gevolg is van het gebruik van geweld, dat absoluut noodzakelijk is:
361a. ter verdediging van wie dan ook tegen onrechtmatig geweld;
362b. teneinde een rechtmatige arrestatie te bewerkstelligen of het ontsnappen van iemand die op rechtmatige wijze is gedetineerd, te voorkomen;
363c. teneinde in overeenstemming met de wet een oproer of opstand te onderdrukken.
364Artikel 8
3651. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
3662. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
367Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
368Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
369De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.