GoedgekeurdRaad van State (ABRvS)enkelvoudige kamerOverig (raakt mijnbouwschade)Gedeeltelijk gegrond
ECLI:NL:RVS:2015:1151
Raad van State (ABRvS) · 14 april 2015 · enkelvoudige kamer · Voorlopige voorziening
ABRvS 14 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1151Samenvatting
RedactioneelGoedgekeurdBewoners en organisaties vroegen schorsing van de instemming met het winningsplan Groningen of stillegging van gaswinning wegens aardbevingsrisico's. Het verzoek van de Statenfracties wordt afgewezen (geen belanghebbende). De voorzieningenrechter beperkt winning uit de vijf Loppersum-clusters tot wat nodig is voor leveringszekerheid en wijst het verzoek voor het overige af.
Citaat (regel 60)
“I. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat gaswinning uit de clusters in en rond Loppersum (’t Zandt, Overschild, De Paauwen, Ten Post en Leermens), anders dan de hoeveelheid die nodig is om de clusters open te houden”
Op rechtspraak.nl (opent in een nieuw venster) Gebruik deze uitspraak in mijn zienswijze Trilling op mijn adres Correctie melden
Samenvatting en labels zijn redactioneel; de uitspraak zelf is leidend.
Feiten uit de uitspraak
Onderwerp
Overig (raakt mijnbouwschade)
GoedgekeurdCitaat (regel 32, r.o. 5)
“Bij besluit, bekendgemaakt op 29 januari 2015, heeft de minister ingestemd met het winningsplan onder het stellen van voorschriften en beperkingen.”
Kwesties
Procedureel (Awb)
GoedgekeurdCitaat (regel 26, r.o. 3)
“Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kunnen de Fracties niet worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb.”
Overig
GoedgekeurdCitaat (regel 52, r.o. 8.5)
“Nu in de regio Loppersum naar niet in geschil is het veiligheidsrisico’s het hoogst zijn en volgens Staatstoezicht het zoveel mogelijk beperken van de gasproductie aldaar tijdelijk gunstige effecten lijkt te hebben op de seismische dreiging”
Wie stelde (hoger) beroep in
Aanvrager
GoedgekeurdCitaat (regel 8)
“1. de stichting Stichting Vrienden van Groningen Centraal! en de vereniging Vereniging HS Centraal!, beide gevestigd te Hoogezand-Sappemeer”
Uitspraak (dictum)
Gedeeltelijk gegrond
GoedgekeurdCitaat (regel 60)
“I. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat gaswinning uit de clusters in en rond Loppersum (’t Zandt, Overschild, De Paauwen, Ten Post en Leermens), anders dan de hoeveelheid die nodig is om de clusters open te houden”
Gunstig voor
Neutraal
GoedgekeurdCitaat (regel 61)
“II. wijst het verzoek van de stichting Stichting Vrienden van Groningen Centraal! en de vereniging Vereniging HS Centraal!, [verzoeker sub 1C] en [verzoeker sub 1D] en anderen voor het overige af;”
Toewijzing
Niet van toepassing
GoedgekeurdCitaat (regel 17, r.o. 2)
“Bij afzonderlijke brief hebben Vrienden van GC en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.”
Gemachtigde
Gepseudonimiseerde gemachtigde · namens aanvrager
GoedgekeurdCitaat (regel 19, r.o. 2)
“Vrienden van GC en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B]”
S.M. Beckerman · onbekend · namens aanvrager
GoedgekeurdCitaat (regel 19, r.o. 2)
“de Fracties, vertegenwoordigd door S.M. Beckerman en P. Brouns, zijn verschenen”
P. Brouns · onbekend · namens aanvrager
GoedgekeurdCitaat (regel 19, r.o. 2)
“de Fracties, vertegenwoordigd door S.M. Beckerman en P. Brouns, zijn verschenen”
mr. H.J.M. Besselink · advocaat · namens IMG
GoedgekeurdCitaat (regel 19, r.o. 2)
“Voorts zijn verschenen de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag”
mr. C.H.M. Kraakman · jurist · namens IMG
GoedgekeurdCitaat (regel 19, r.o. 2)
“mr. C.H.M. Kraakman, drs. P. Jongerius, drs. W.R.J.L. van ’t Hof, drs. ing. P.A.A. van Velzen, allen werkzaam bij het ministerie”
mr. N.H. van den Biggelaar · advocaat · namens NAM
GoedgekeurdCitaat (regel 19, r.o. 2)
“NAM, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar en mr. R. van Tricht, advocaten te Amsterdam”
mr. R. van Tricht · advocaat · namens NAM
GoedgekeurdCitaat (regel 19, r.o. 2)
“NAM, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar en mr. R. van Tricht, advocaten te Amsterdam”
mr. K. Lemstra · jurist · namens NAM
GoedgekeurdCitaat (regel 19, r.o. 2)
“ir. M. Kleverlaan en mr. K. Lemstra, beiden werkzaam bij NAM”
Deskundige
Staatstoezicht op de Mijnen · IMG-deskundige · rechter volgt het advies
GoedgekeurdCitaat (regel 52, r.o. 8.5)
“Nu in de regio Loppersum naar niet in geschil is het veiligheidsrisico’s het hoogst zijn en volgens Staatstoezicht het zoveel mogelijk beperken van de gasproductie aldaar tijdelijk gunstige effecten lijkt te hebben op de seismische dreiging”
Deltares · methodedeskundige · rechter volgt het advies
GoedgekeurdCitaat (regel 54, r.o. 8.6)
“De mogelijke schade aan dijken door aardbevingen is onderzocht door technologisch instituut Deltares en de resultaten daarvan zijn neergelegd in een rapport van 15 januari 2014.”
NAM · partijdeskundige · geen oordeel van de rechter
GoedgekeurdCitaat (regel 48, r.o. 8.3)
“In het rapport "Hazard assessment for the Eemskanaal Area of the Groningen field", dat NAM op 14 november 2014 aan de minister heeft aangeboden”
Bedrag
€ 331,00 · griffierecht
GoedgekeurdCitaat (regel 63)
“het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt”
Ligging
Boven het Groningenveld
GoedgekeurdCitaat (regel 31, r.o. 5)
“Het winningsplan betreft gaswinning uit het Groningenveld, een groot gasveld in het noordoosten van de provincie Groningen.”
Niet genoemd in de uitspraak: aantal schades, trillingssterkte, plaats, datum besluit op bezwaar.
Elk feit staat letterlijk in de uitspraak; klap het citaat open voor de vindplaats.
Kernoverwegingen
r.o. 3
GoedgekeurdProvinciale Statenfracties kunnen niet opkomen voor algemene belangen en zijn geen belanghebbende; hun verzoek wordt afgewezen.
“Om die reden ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek van de Fracties af te wijzen.”
r.o. 8.2
GoedgekeurdVolledige stillegging van het Groningenveld is niet aangewezen gelet op de gasvraag; ook geen beperking voor cluster Eemskanaal.
“De voorzieningenrechter acht dit laatste niet op voorhand onaannemelijk en ziet, zoals ter zitting te kennen is gegeven, reeds daarom geen aanleiding”
r.o. 8.5
GoedgekeurdOmdat het veiligheidsrisico rond Loppersum het hoogst is, mag daar alleen worden gewonnen als dat voor leveringszekerheid nodig is.
“Nu in de regio Loppersum naar niet in geschil is het veiligheidsrisico’s het hoogst zijn”
Inhoudsindicatie van de Rechtspraak
Bij besluit, bekendgemaakt op 29 januari 2015, heeft de minister naar aanleiding van het verzoek van Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: NAM) van 29 november 2013, aangevuld op 23 december 2013, ingestemd met het winningsplan Groningen onder het verbinden van voorschriften en beperkingen daaraan.
Volledige tekst
Tekst van rechtspraak.nl (CC0). Elke regel heeft een eigen adres, bijvoorbeeld #r12.
1Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
2Press release interim judgment gas extraction Groningen field
3201501544/2/A4.
4Datum uitspraak: 14 april 2015
5AFDELING
6BESTUURSRECHTSPRAAK
7Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
81. de stichting Stichting Vrienden van Groningen Centraal! en de vereniging Vereniging HS Centraal!, beide gevestigd te Hoogezand-Sappemeer, [verzoeker sub 1C] en [verzoeker sub 1D], wonend te Krewerd, gemeente Delfzijl, en anderen (hierna: Vrienden van GC en anderen);
92. de fracties van de Socialistische Partij, het CDA en GroenLinks van Provinciale Staten van Groningen (hierna: de Fracties) te Groningen
10verzoekers,
11en
12de minister van Economische Zaken,
13verweerder.
14Procesverloop
15Bij besluit, bekendgemaakt op 29 januari 2015, heeft de minister naar aanleiding van het verzoek van Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: NAM) van 29 november 2013, aangevuld op 23 december 2013, ingestemd met het winningsplan Groningen onder het verbinden van voorschriften en beperkingen daaraan.
16Tegen dit besluit hebben onder meer Vrienden van GC en anderen en de Fracties beroep ingesteld.
17Bij afzonderlijke brief hebben Vrienden van GC en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld, hebben de Fracties de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
18NAM heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
19De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 1 april 2015, waar Vrienden van GC en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de Fracties, vertegenwoordigd door S.M. Beckerman en P. Brouns, zijn verschenen. Voorts zijn verschenen de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en mr. C.H.M. Kraakman, drs. P. Jongerius, drs. W.R.J.L. van ’t Hof, drs. ing. P.A.A. van Velzen, allen werkzaam bij het ministerie, dr. A.G. Muntendam-Bos, werkzaam bij Staatstoezicht op de Mijnen, dr. B. Dost, werkzaam bij KNMI, dr. J. Breunese, werkzaam bij TNO, en NAM, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar en mr. R. van Tricht, advocaten te Amsterdam, ir. M. Kleverlaan en mr. K. Lemstra, beiden werkzaam bij NAM.
20Overwegingen
211. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
222. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
23Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
24Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
253. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 december 2007 in zaak nr. 200607948/1) kan een politieke partij in een geval waarin beroep openstaat voor belanghebbenden, niet opkomen ter bescherming van algemene en collectieve belangen, omdat zich daartegen de woorden "in het bijzonder" aan het slot van artikel 1:2, derde lid, van de Awb verzetten.
26Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat fracties van partijen in Provinciale Staten, gezien hun activiteiten, niet op één lijn zijn te stellen met politieke partijen. Nog daargelaten dat de Fracties geen rechtspersoonlijkheid bezitten, kunnen zij, gezien het voorgaande, niet opkomen ter bescherming van algemene en collectieve belangen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kunnen de Fracties niet worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb.
27Voor zover de Fracties hebben gesteld dat het beroep is ingesteld en het verzoek is gedaan mede namens de individuele leden van de Fracties, constateert de voorzieningenrechter dat in het beroep- en verzoekschrift staat vermeld dat de fractieleden allen gezien hun woonplaats belanghebbend zijn. Voor zover al kan worden aangenomen dat het geschrift mede namens de fractieleden is ingediend, hetgeen de voorzieningenrechter betwijfelt, is van belang dat de namen van de individuele fractieleden in het geschrift niet zijn vermeld. De in de Awb neergelegde regeling van de beroepstermijn brengt met zich dat de identiteit van degene voor wie beroep wordt ingesteld voor afloop van de beroepstermijn kenbaar is. Nu in dit geval eerst na het verstrijken van de beroepstermijn bij brief van 26 maart 2015, ingekomen op 28 maart 2015, de namen van de fractieleden kenbaar zijn gemaakt, bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat tijdig namens de individuele fractieleden beroep is ingesteld dan wel het verzoek is gedaan.
28Gelet op het vorenstaande gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat de Afdeling het beroep van de Fracties in het bodemgeschil niet-ontvankelijk zal verklaren. Om die reden ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek van de Fracties af te wijzen.
293.1. Wat betreft Vrienden van GC en anderen overweegt de voorzieningenrechter dat aanleiding bestaat het verzoek inhoudelijk te beoordelen, reeds omdat het mede is gedaan door [verzoeker sub 1C] en [verzoeker sub 1D]. Laatstgenoemden hebben zienswijzen over het ontwerpbesluit ingebracht en de voorzieningenrechter ziet thans geen aanleiding voor het oordeel dat zij niet als belanghebbenden zijn aan te merken.
304. In artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald dat de winning van delfstoffen geschiedt overeenkomstig een winningsplan. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat een winningsplan de instemming van de minister behoeft. De minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts weigeren in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen en, voor zover hier van belang, in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem, zo is in artikel 36, eerste lid, bepaald. Ingevolge het tweede lid kan de minister zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
315. Bij verzoek van 29 november 2013, aangevuld op 23 december 2013, heeft NAM de minister verzocht in te stemmen met het winningsplan Groningen. Het winningsplan betreft gaswinning uit het Groningenveld, een groot gasveld in het noordoosten van de provincie Groningen. In het verzoek om instemming met het winningsplan gaat NAM er vanuit dat gemiddeld 42,5 mrd Nm3 gas per jaar zal worden gewonnen uit het Groningenveld.
32Bij besluit, bekendgemaakt op 29 januari 2015, heeft de minister ingestemd met het winningsplan onder het stellen van voorschriften en beperkingen. De minister heeft bij het besluit onder meer voor de periode 2015-2016 beperkingen gesteld aan de hoeveelheid gas die mag worden gewonnen uit het Groningenveld. De totale gasproductie uit het Groningenveld mag in het kalenderjaar 2015 niet meer bedragen dan 39,4 mrd Nm3. In het gasjaar 2015/2016 (van 1 oktober 2015 tot 30 september 2016) mag de totale gasproductie eveneens niet meer zijn dan 39,4 mrd Nm3. Voorts heeft de minister voor de gezamenlijke productie uit de vijf clusters in en rond Loppersum, de productie uit het cluster Eemskanaal alsmede de productie uit de regio Zuid-West, rondom Hoogezand, en de regio Oost afzonderlijke plafonds bepaald voor het kalenderjaar 2015 en het gasjaar 2015/2016.
33De minister heeft daarnaast bij het besluit onder meer bepaald dat NAM voor 1 mei 2015 een rapport moet indienen waarin inzichtelijk wordt gemaakt wat het seismische risico is voor de verschillende gebieden boven het Groningenveld voor de periode 2015-2016. Voor 1 mei 2015 moet NAM voorts een meet- en rekenprotocol indienen, waarin een methodiek wordt ontwikkeld om de toename van het seismisch risico zoveel mogelijk te minimaliseren. Voor 1 juli 2016 moet NAM een geactualiseerd winningsplan indienen, waarin wordt uitgegaan van de door de minister vastgestelde methodiek en normstelling ten aanzien van het risicobeleid met betrekking tot door de gaswinning geïnduceerde aardbevingen.
346. Vrienden van GC en anderen beogen met hun verzoek te bereiken dat in afwachting van de uitspraak in het bodemgeschil het besluit van de minister wordt geschorst dan wel dat een voorlopige voorziening wordt getroffen inhoudende dat in het geheel geen gas mag worden gewonnen uit het Groningenveld dan wel dat in ieder geval uit de vijf clusters in en rond Loppersum en het cluster Eemskanaal geen gas mag worden gewonnen. Vrienden van GC en anderen wijzen op grote veiligheidsrisico’s die de gaswinning uit het Groningenveld heeft. Zij stellen dat inwoners van de provincie Groningen een onaanvaardbaar hoge kans lopen om slachtoffer te worden van een aardbeving dan wel een daardoor veroorzaakte overstroming of chemische ramp. Zij wijzen er daarbij op dat thans een deel van zowel de primaire als de regionale waterkeringen in de provincie Groningen niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen en derhalve niet is bestand tegen sterke aardbevingen. Vrienden van GC en anderen stellen dat NAM op een chemisch bedrijventerrein in Farmsum, gemeente Delfzijl, benzeen opslaat en dat niet vaststaat dat de opslagtanks bestand zijn tegen aardbevingen.
35Ter adstructie van hun stellingen omtrent de veiligheidsrisico’s verwijzen Vrienden van GC en anderen onder meer naar het aan de minister uitgebrachte negatieve advies van Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: Staatstoezicht) van januari 2014, het negatieve advies van de Technische Commissie Bodembeweging en het rapport van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid, uitgebracht in februari 2015, waarin wordt geconcludeerd dat de veiligheid van de Groningers jarenlang ten onrechte geen rol heeft gespeeld bij gaswinning in Groningen.
36Tot slot wijzen de Vrienden van GC en anderen erop dat het besluit van de minister is genomen in strijd met onder meer het voorzorgsbeginsel en een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het recht op leven, het recht op privéleven en het eigendomsrecht, zodat het besluit onder meer in strijd is met de artikelen 2 en 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en artikel 1 van het Eerste Protocol. Ter zitting hebben zij nog gewezen op een aantal arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Voorts hebben zij ter zitting nog betoogd dat het besluit in strijd is met de Grondwet.
377. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het in het belang van partijen is om zo snel mogelijk een definitief oordeel te verkrijgen omtrent de rechtmatigheid van het besluit van de minister tot instemming met het winningsplan. Een oordeel omtrent de rechtmatigheid kan gelet op het karakter van de voorlopige voorzieningenprocedure thans niet worden verkregen. Daarbij is van belang dat de beoordeling van de door Vrienden van GC en anderen aangevoerde gronden betreffende onder meer strijd van het besluit met het Europese recht nader onderzoek vergt en zich daardoor minder goed leent voor beantwoording in de onderhavige procedure. De voorzieningenrechter zal, gelet op het reële belang van partijen om spoedig duidelijkheid te verkrijgen, bevorderen dat de bodemzaak met enige voorrang op zitting zal worden behandeld.
38Ten aanzien van de vraag of, gelet op de betrokken belangen, in afwachting van de uitspraak in het bodemgeschil, aanleiding bestaat tot het treffen van een voorlopige voorziening, wordt als volgt overwogen.
398. Sinds 1963 wint NAM gas uit het Groningenveld. De gaswinning vindt plaats op meer dan 20 productielocaties (clusters), waar meerdere putten aanwezig zijn. De jaarlijkse gasproductie uit het Groningenveld was in 2000 ongeveer 21 mrd Nm3 en is sindsdien toegenomen. In 2013 werd uit het Groningenveld ruim 53 mrd Nm3 gas gewonnen.
40Niet in geschil is dat gaswinning uit het Groningenveld van essentieel belang is voor de Nederlandse energievoorziening. Bijna alle huishoudens, instellingen en bedrijven in Nederland gebruiken het uit het Groningenveld afkomstige, laagcalorische, gas. Gaswinning uit Groningenveld vormt voor de Nederlandse Staat een grote bron van inkomsten.
41Gaswinning uit het Groningenveld kent daarnaast nadelen. Vaststaat dat een relatie bestaat tussen gaswinning uit het Groningenveld en aardbevingen in de provincie Groningen. Het aantal en de zwaarte van aardbevingen aldaar zijn de laatste jaren toegenomen. In 2012 heeft zich in Huizinge, gemeente Loppersum, een aardbeving met de kracht van 3,6 op de schaal van Richter voorgedaan. In 2014 heeft bij Ten Boer een aardbeving plaatsgevonden van 2,8 op de schaal van Richter.
42De voorzieningenrechter constateert op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting dat bij Vrienden van GC en anderen een sterk gevoel van onveiligheid leeft, dat is versterkt door het gevoel dat de belangen van Groningers bij besluitvorming omtrent gaswinning jarenlang niet de aandacht hebben gekregen die zij verdienen.
438.1. Inzicht in en kennis van de relatie tussen gaswinning en aardbevingen is in ontwikkeling. Ten tijde van het besluit en ook thans bestaat geen algemeen aanvaarde methodiek voor de berekening en weging van aardbevingsrisico’s. In het besluit van de minister staat vermeld dat de bepaling van het veiligheidsrisico bij aardbevingen als gevolg van gaswinning vier onzekere factoren kent: de compactie van het reservoir (de mate waarin het poreuze gesteente waaruit het gas is gewonnen, wordt samengedrukt), de zogenoemde partitiecoëfficiënt (het deel van de door compactie opgebouwde spanning in de ondergrond dat zich zal ontladen in de vorm van aardbevingen), de relatie tussen de zwaarte (magnitude) van de aardbeving en het patroon van grondbewegingen en de belastbaarheid van typen gebouwen in relatie tot een bepaalde grondversnelling. De grootste onzekere factor is de partitiecoëfficiënt.
44De minister heeft zich bij het besluit op het standpunt gesteld dat voor de periode 2014-2016 met grote zekerheid kan worden gezegd dat bij gelijkblijvende productie het aardbevingsrisico hoogstens beperkt zal toenemen. Volgens de aan het winningsplan ten grondslag liggende berekeningen moet voor de periode 2014-2016 rekening worden gehouden met een aardbevingsmagnitude van 4,1 op de schaal van Richter, met een kans van 10% dat een zwaardere aardbeving zich voordoet, en met een grondversnelling van 0,12 g met een kans van 10% dat die hoger is. Volgens de minister kan dit risico aanvaardbaar worden geacht. Daarbij acht de minister van belang dat de veiligheidsrisico’s niet groter zijn dan wat in andere domeinen, bijvoorbeeld dat van overstromingsrisico’s waaraan inwoners worden blootgesteld, acceptabel wordt geacht.
45Voor de periode na de komende vijf jaar worden de uitkomsten van de onderzoeken naar de seismische dreiging gekenmerkt door aanzienlijke onzekerheid, zo staat in het besluit. De minister heeft het daarom volgens het besluit noodzakelijk geacht dat nader onderzoek wordt gedaan naar de seismische risico’s. Het seismisch risico is het risico dat wordt bepaald door de combinatie van de kans dat een bepaalde grondversnelling wordt overschreden (seismische dreiging) en de effecten van die grondversnelling op omgeving en omwonenden. De minister acht het voorts van belang dat de periode tot 1 juli 2016 wordt benut om te werken aan een breed geaccepteerde methodiek voor berekening en weging van de aardbevingsrisico’s in de provincie Groningen. Onder aansturing van de minister zal nader onderzoek worden verricht om te komen tot een consistent risicobeleid, zo staat in het besluit.
46Gelet op de verplichting van NAM om voor 1 juli 2016 een geactualiseerd winningsplan ter instemming in te dienen, waarin volgens het besluit moet worden uitgegaan van de door de minister dan vastgestelde methodiek en normstelling ten aanzien van het risicobeleid met betrekking tot door de gaswinning geïnduceerde aardbevingen, constateert de voorzieningenrechter dat verwacht kan worden dat de minister op afzienbare termijn een methodiek en normstelling ten aanzien van het risicobeleid vaststelt. Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast, ervan uitgaand dat de minister binnen een half jaar na indiening daarvan beslist over instemming met het geactualiseerde winningsplan, dat het voorliggende besluit feitelijk nog slechts voor ten hoogste ruim anderhalf jaar voor de gaswinning door NAM van betekenis is.
478.2. Wat betreft de door Vrienden van GC en anderen gewenste stillegging van de gehele gasproductie uit het Groningenveld, overweegt de voorzieningenrechter dat in het besluit staat vermeld dat uit onderzoeken van NAM is gebleken dat het stopzetten van de gehele gasproductie uit het Groningenveld leidt tot een afname van de seismische dreiging met 38% in de komende tien jaar. De minister acht het geheel stopzetten van de gasproductie blijkens het besluit echter ongewenst, aangezien in dat geval niet aan de gasvraag van Nederland en de omliggende landen kan worden voldaan. De voorzieningenrechter acht dit laatste niet op voorhand onaannemelijk en ziet, zoals ter zitting te kennen is gegeven, reeds daarom geen aanleiding om zoals Vrienden van GC en anderen wensen bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat gaswinning uit het Groningenveld geheel dient te worden gestaakt.
488.3. In het rapport "Hazard assessment for the Eemskanaal Area of the Groningen field", dat NAM op 14 november 2014 aan de minister heeft aangeboden, en in een aanvulling op dat rapport van 28 november 2014, zijn de bevindingen opgenomen van een analyse naar de bevingsgevoeligheid in en rond het cluster Eemskanaal. Het cluster Eemskanaal betreft het dichtst bij de stad Groningen en meest westelijk gelegen cluster. In het rapport van NAM staat dat het productieniveau van de winningslocatie Eemskanaal nauwelijks effect heeft op de seismische dreiging. Staatstoezicht heeft in haar advies van december 2014 in reactie hierop gesteld dat vanwege het door NAM gebruikte rekenmodel productiemaatregelen op grond van dat model niet te rechtvaardigen zijn.
49In haar advies doet Staatstoezicht op grond van een door haar verrichte vergelijking van het verloop van aardbevingen in de jaren 2013 en 2014, waarbij het hele winningsgebied is betrokken, aanbevelingen voor te treffen productiebeperkingen. Staatstoezicht concludeert in haar advies dat er aanwijzingen zijn dat productiebeperking leidt tot afname van aantal en zwaarte van aardbevingen, maar dat daarvoor geen wetenschappelijk bewijs is te leveren.
508.4. Staatstoezicht constateert in haar advies dat de seismische activiteit rond het cluster Eemskanaal in 2014 ten opzichte van 2013 ongeveer stabiel is, ook al is de geraamde productie voor 2014 23% lager dan in 2013. De minister heeft vervolgens bij het besluit voor het cluster Eemskanaal als productieplafond voor het kalenderjaar 2015 en het gasjaar 2015/2016 het feitelijke productieniveau van 2014, te weten 2 mrd Nm3 gas, voorgeschreven. In hetgeen Vereniging Vrienden van GC en anderen hebben aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter, nu Staatstoezicht heeft geconstateerd dat de productieverlaging in 2014 ten opzichte van 2013 niet aanwijsbaar heeft geleid tot afname van de seismische activiteit, geen aanleiding voor het oordeel dat het uit een oogpunt van beperking van seismische risico’s is aangewezen om bij wijze van voorlopige voorziening de voor het cluster Eemskanaal toegestane productie te beperken.
518.5. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het gebied in en rond Loppersum wat betreft aardbevingen het meest risicovolle gebied is. In de jaren 2011, 2012 en 2013 werd in de vijf clusters in en om Loppersum (’t Zandt, Overschild, De Paauwen, Ten Post en Leermens) per jaar 15 mrd Nm3 gas gewonnen. In 2014 is door NAM feitelijk niet meer dan 3 mrd Nm3 gewonnen uit deze clusters. Staatstoezicht heeft zich in haar advies van december 2014 op het standpunt gesteld dat de beperking met 80% van de productiehoeveelheid in 2014 ten opzichte van 2013 tijdelijk een beperking van het seismische risico lijkt te hebben opgeleverd. De minister heeft in navolging daarvan aanleiding gezien te bepalen dat in het kalenderjaar 2015 en in het gasjaar 2015/2016 uit de vijf clusters in en rond Loppersum niet meer dan 3 mrd Nm3 gas mag worden gewonnen.
52In het besluit is er daarbij van uitgegaan dat het openhouden van de vijf clusters in en rond Loppersum noodzakelijk is uit een oogpunt van leveringszekerheid op de markt voor laagcalorisch gas. Op momenten van zeer hoge vraag naar gas, tijdens een zeer koude periode, is het nodig dat de clusters beschikbaar zijn voor gasproductie, aldus de minister. De vijf clusters dienen daarnaast open te worden gehouden voor het opvangen van eventuele problemen die zich elders in het systeem voordoen, zo staat in het besluit. De voorzieningenrechter gaat er, mede op grond van het verhandelde ter zitting, van uit dat het nodig is om kleine hoeveelheden gas te winnen om de putten en daarmee de vijf clusters open te houden om ingeval genoemde situaties zich voordoen aan de gasvraag te kunnen voldoen. Ter zitting is door de minister te kennen gegeven dat alleen in de hiervoor geschetste situaties uit de vijf clusters in en rond Loppersum grotere hoeveelheden gas worden geproduceerd. Indien die situaties zich niet voordoen, dient gaswinning niet uit de clusters in en rond Loppersum, maar uit de andere clusters plaats te vinden, zo begrijpt de voorzieningenrechter het standpunt van de minister. Volgens de minister volgt een dergelijke prioriteitstelling uit de aan het besluit tot instemming met het winningsplan verbonden voorschriften en beperkingen. De voorzieningenrechter constateert dat weliswaar bij het besluit is bepaald dat de productiecapaciteit van elk van de gebieden waarvoor een productieplafond is gesteld, waaronder Loppersum, tot aan het eind van het kalenderjaar 2015 beschikbaar moet zijn, maar dat dit niet meer lijkt in te houden dan dat de vastgestelde productieplafonds niet reeds voor het einde van het kalenderjaar bereikt mogen worden. Dit betekent niet dat NAM, naast de hoeveelheid gas die nodig is om de vijf clusters in en rond Loppersum open te houden, eerst dan uit die clusters gas mag produceren als de voor de overige clusters en regio’s geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt. Nu in de regio Loppersum naar niet in geschil is het veiligheidsrisico’s het hoogst zijn en volgens Staatstoezicht het zoveel mogelijk beperken van de gasproductie aldaar tijdelijk gunstige effecten lijkt te hebben op de seismische dreiging, ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
538.6. Wat betreft de stelling van Vrienden van GC en anderen dat het treffen van een voorlopige voorziening is aangewezen vanwege de ernstige gevolgen van door een aardbeving veroorzaakte overstromingen dan wel een chemische ramp, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
54De mogelijke schade aan dijken door aardbevingen is onderzocht door technologisch instituut Deltares en de resultaten daarvan zijn neergelegd in een rapport van 15 januari 2014. Daarin constateert Deltares dat een deel van de beoordeelde kades niet aan de norm voldoet bij de door KNMI voorspelde kansverdeling voor de aardbevingsbelasting, waarbij ervan is uitgegaan dat de kades reeds op normsterkte zijn gebracht voor de situatie zonder aardbevingsbelasting. Deltares stelt dat in die gevallen nader onderzoek nodig is en mogelijk verbetering van de waterkering. In het rapport wordt de verwachting uitgesproken dat meer gedetailleerde gegevensverzameling en analyses mogelijk leiden tot het inzicht dat minder maatregelen nodig zijn. De minister heeft in het besluit vermeld dat op basis van deze nog uit te voeren detailanalyses een gecoördineerd versterkingsprogramma in gang moet worden gezet en dat ter zake afspraken worden gemaakt met waterschappen. De minister heeft ter zitting erop gewezen dat de versterking van waterkeringen door de waterschappen inmiddels voortvarend ter hand is genomen. Geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de juistheid van deze stelling. Onder deze omstandigheden ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening in zoverre.
55Wat betreft de door verzoekers gestelde vrees voor een chemische ramp, overweegt de voorzieningenrechter dat met de enkele stelling dat de opslagtanks die door NAM worden gebruikt voor de opslag van benzeen mogelijk niet bestand zijn tegen een zware aardbeving, Vrienden van GC en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het treffen van een voorlopige voorziening in dit opzicht is aangewezen.
569. Gelet op het vorenoverwogene ziet de voorzieningenrechter aanleiding wat betreft de gaswinning in en rond Loppersum de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
5710. Niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende kosten van Vrienden van GC en anderen. Ten aanzien van de Fracties bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
58Beslissing
59De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
60I. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat gaswinning uit de clusters in en rond Loppersum (’t Zandt, Overschild, De Paauwen, Ten Post en Leermens), anders dan de hoeveelheid die nodig is om de clusters open te houden, uitsluitend is toegestaan als in de andere clusters dan wel regio’s de daarvoor geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt en uitsluitend indien dat vanuit een oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is;
61II. wijst het verzoek van de stichting Stichting Vrienden van Groningen Centraal! en de vereniging Vereniging HS Centraal!, [verzoeker sub 1C] en [verzoeker sub 1D] en anderen voor het overige af;
62wijst het verzoek van de fracties van de Socialistische Partij, het CDA en Groenlinks van Provinciale Staten van Groningen af;
63III. gelast dat de minister van Economische Zaken aan de stichting Stichting Vrienden van Groningen Centraal!, de vereniging Vereniging HS Centraal!, [verzoeker sub 1C] en [verzoeker sub 1D] en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
64Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
65w.g. Drupsteen w.g. Van Heusden
66voorzieningenrechter griffier
67Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2015
68163.