GoedgekeurdRechtbank Noord-Nederlandmeervoudige kamerBestuurlijk / methodiekOngegrond

ECLI:NL:RBNNE:2021:3934

Rechtbank Noord-Nederland · 15 september 2021 · meervoudige kamer · Eerste aanleg - meervoudig

Rb. Noord-Nederland 15 september 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:3934

Samenvatting

RedactioneelGoedgekeurd

Inwoners van Warffum vroegen de minister van EZK de instemming met het winningsplan en de winningsvergunning voor het Warffumveld in te trekken. De rechtbank oordeelt dat alleen het inzicht over mogelijke schade is gewijzigd, niet dat over de kans op zware bevingen, en dat de minister de intrekking in redelijkheid mocht weigeren. Het beroep is ongegrond.

Citaat (regel 47)

“De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.”

Naar regel 47 in de uitspraak

Op rechtspraak.nl Gebruik deze uitspraak in mijn zienswijze Trilling op mijn adres Correctie melden

Samenvatting en labels zijn redactioneel; de uitspraak zelf is leidend.

Feiten uit de uitspraak

Onderwerp
- Bestuurlijk / methodiek
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 16)
  “heeft verweerder het verzoek van eisers om intrekking van de winningsvergunning voor het Warffumveld en om intrekking van de instemming met het winningsplan Warffumveld afgewezen.”
  Naar regel 16 in de uitspraak
Kwesties
- Overig
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 33, r.o. 4.3)
  “De wijziging van het inzicht over mogelijke schade betekent dat verweerder in beginsel bevoegd is het besluit tot instemming met het winningsplan in te trekken.”
  Naar regel 33 in de uitspraak
Wie stelde (hoger) beroep in
- Aanvrager
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 8)
  “te Warffum, eisers”
  Naar regel 8 in de uitspraak
Uitspraak (dictum)
- Ongegrond
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 47)
  “De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.”
  Naar regel 47 in de uitspraak
Gunstig voor
- IMG of NAM
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 47)
  “De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.”
  Naar regel 47 in de uitspraak
Toewijzing
- Niet van toepassing
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 16)
  “heeft verweerder het verzoek van eisers om intrekking van de winningsvergunning voor het Warffumveld en om intrekking van de instemming met het winningsplan Warffumveld afgewezen.”
  Naar regel 16 in de uitspraak
Gemachtigde
- mr. J.H. Keinemans · jurist · namens IMG
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 11)
  “(gemachtigde: mr. J.H. Keinemans).”
  Naar regel 11 in de uitspraak
- mr. A.Th. Meijer · advocaat · namens derde
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 14)
  “(gemachtigde: mr. A.Th. Meijer).”
  Naar regel 14 in de uitspraak
Deskundige
- Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) · methodedeskundige · rechter volgt het advies
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 41, r.o. 5.5)
  “Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich mogen baseren op de hierboven aangehaalde brieven van het SodM.”
  Naar regel 41 in de uitspraak
- TNO · methodedeskundige · geen oordeel van de rechter
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 38, r.o. 5.2)
  “Bijlage bij deze brief is een brief van TNO van 21 januari 2019 waarin voor het Warffumveld een maximale magnitude van 3,8 wordt genoemd.”
  Naar regel 38 in de uitspraak
Plaats
- Warffum
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 8)
  “te Warffum, eisers”
  Naar regel 8 in de uitspraak
Datum besluit op bezwaar
- 13 augustus 2020
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 17)
  “In het besluit van 13 augustus 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.”
  Naar regel 17 in de uitspraak
Datum primair besluit
- 4 februari 2020
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 16)
  “In het besluit van 4 februari 2020 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers”
  Naar regel 16 in de uitspraak

Niet genoemd in de uitspraak: bedragen, aantal schades, trillingssterkte.

Elk feit staat letterlijk in de uitspraak; klap het citaat open voor de vindplaats.

Kernoverwegingen

r.o. 4.3
Goedgekeurd
Gewijzigd inzicht over mogelijke schade maakt de minister bevoegd de instemming in te trekken.
“De wijziging van het inzicht over mogelijke schade betekent dat verweerder in beginsel bevoegd is het besluit tot instemming met het winningsplan in te trekken.”
Naar regel 33 in de uitspraak
r.o. 5.1.3
Goedgekeurd
Bij intrekking van een instemming heeft de minister minstens even grote beslisruimte als bij instemming; de toetsing is terughoudend.
“Dit betekent dat de beslisruimte minimaal even groot is als bij een besluit tot instemming en dat de rechterlijke toetsing minstens even afstandelijk is.”
Naar regel 36 in de uitspraak
r.o. 5.5
Goedgekeurd
Omdat kans op zware bevingen en maximale magnitude niet zijn gewijzigd, mocht de minister intrekking niet geboden achten.
“De kans dat zich grotere schade zal voordoen is daarmee nauwelijks groter dan in 2005 werd aangenomen.”
Naar regel 41 in de uitspraak

Inhoudsindicatie van de Rechtspraak

Eisers hebben de Minister van EZK verzocht om intrekking van de instemming met het winningsplan Warffumveld. De Minister heeft dit verzoek afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van adviezen van deskundigen kunnen concluderen dat er geen wezenlijk gewijzigde inzichten zijn over het seismisch risico van gaswinning uit het Warffumveld. Uitsluitend het inzicht over mo…

Volledige tekst

Tekst van rechtspraak.nl (CC0). Elke regel heeft een eigen adres, bijvoorbeeld #r12.

1RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

2Zittingsplaats Groningen

3Bestuursrecht

4zaaknummer: LEE 20/2774

5uitspraak van de meervoudige kamer van 15 september 2021 in de zaak tussen

6[eisers]

8te Warffum, eisers

9en

10de Minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder

11(gemachtigde: mr. J.H. Keinemans).

12Als derde-partij neemt aan het geding deel: Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V.,

13te Den Haag

14(gemachtigde: mr. A.Th. Meijer).

15Procesverloop

16In het besluit van 4 februari 2020 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om intrekking van de winningsvergunning voor het Warffumveld en om intrekking van de instemming met het winningsplan Warffumveld afgewezen.

17In het besluit van 13 augustus 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

18Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

19Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

20De rechtbank heeft het beroep op 10 juni 2021 op zitting behandeld. Eisers [namen] zijn verschenen.

21Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door

22drs. J.L.M. Oomes.

23Derde-partij (hierna: NAM) heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door J. Mulder en R. van Eijs.

24Overwegingen

251.1. Op 30 mei 1963 is aan de NAM een vergunning verleend voor winning van gas uit het Warffumveld. Het Warffumveld is een klein gasveld in het noorden van de provincie Groningen, te onderscheiden van het nabijgelegen grote Groningenveld.

261.2. Bij besluit van 11 juni 2004 heeft de Minister van Economische Zaken ingestemd met het door de NAM ingediende winningsplan voor het Warffumveld. Bij besluit van 4 juli 2005 heeft deze minister ingestemd met een wijziging van het winningsplan.

271.3. Op 22 september 2014 heeft de NAM een gewijzigd winningsplan voor het Warffumveld ingediend bij verweerder, met het verzoek tot instemming. Op 4 december 2019 heeft de NAM dit plan ingetrokken.

282. De toepasselijke bepalingen van de Mijnbouwwet zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

293. Eisers hebben verweerder gevraagd om intrekking van zowel de verleende winningsvergunning, genoemd in 1.1, als van de instemming met het winningsplan, genoemd in 1.2. De rechtbank overweegt dat uit artikel 167a van de Mijnbouwwet volgt dat intrekking van de winningsvergunning pas mogelijk is als eerst de instemming met het winningsplan is ingetrokken. In de besluitvorming door verweerder is deze volgorde ook aangehouden. Hieronder zal daarom eerst de weigering van verweerder om de instemming met het winningsplan in te trekken, beoordeeld worden,

304.1. Artikel 167a, tweede lid, van de Mijnbouwwet bepaalt, voor zover van belang in deze zaak, dat verweerder de instemming kan intrekken als dit gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten wat betreft de veiligheid voor omwonenden of wat betreft het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken. In de eerste plaats is dus aan de orde of dergelijke veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich voordoen.

314.2. Eisers stellen onder meer dat er gewijzigde inzichten zijn over de schadelijke gevolgen van aardbevingen veroorzaakt door gaswinning.

324.3. De rechtbank onderschrijft dit standpunt van eisers en verwijst hiertoe naar pagina 3 van de brief van 7 mei 2019 van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) aan de NAM. De SodM merkt op dat er rekening gehouden moet worden met grotere schade dan eerder werd verondersteld in geval van bevingen met magnitudes van 3,4 tot 3,6 (op de schaal van Richter). Ook verwijst de rechtbank naar pagina 6, laatste alinea, van de brief van 9 juli 2020 van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) aan de NAM over schade na bevingen met magnitudes groter dan 3,0.

33De wijziging van het inzicht over mogelijke schade betekent dat verweerder in beginsel bevoegd is het besluit tot instemming met het winningsplan in te trekken.

345.1.1 Het gebruik van het woord ‘kan’ in artikel 167a, tweede lid, van de Mijnbouwwet betekent dat verweerder beslisruimte heeft bij de beoordeling of een instemming met een winningsplan ingetrokken moet worden.

355.1.2 Om te bepalen hoe groot die beslisruimte is, zoekt de rechtbank aansluiting bij uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) over besluiten tot instemming met een winningsplan. In de uitspraak van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217, overweegt de AbRS dat zij bij haar toetsing met name dient te beoordelen of het besluit van verweerder en de daaraan ten grondslag gelegde afweging in overeenstemming is met het in artikel 36 van de Mijnbouwwet gestelde kader, berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, deugdelijk is gemotiveerd en geen onevenredige gevolgen heeft voor belanghebbenden in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In de uitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3092, licht de AbRS toe dat zij geen eigen oordeel geeft over de vraag of de instemming kan of moet worden geweigerd, maar dat zij alleen een rechtmatigheidstoetsing van het besluit uitvoert.

365.1.3 De rechtbank stelt vast dat bij besluiten tot instemming met een winningsplan de beslisruimte van verweerder groot is en dat de rechterlijke toetsing daardoor beperkt is tot de rechtmatigheid. Deze zaak gaat over de gevraagde intrekking van een eerder afgegeven instemming. Dit betekent dat de beslisruimte minimaal even groot is als bij een besluit tot instemming en dat de rechterlijke toetsing minstens even afstandelijk is. Van belang is ook, zoals vermeld onder 4.1, dat intrekking alleen aan de orde is als veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten wat betreft veiligheid en voorkomen van schade dit rechtvaardigen.

375.2. De brief van het SodM van 7 mei 2019, genoemd in 4.3, gaat over de beoordeling van de actualisatie van de analyse van het seismische risico van 23 gasvelden, waaronder het Warffumveld. Het Warffumveld valt wat betreft seismisch risico in categorie 2. Het SodM bespreekt het Warffumveld als een van de gasvelden waarbij de schadeverwachting goed lijkt te passen bij het geldende winningsplan. In het geldende winningsplan wordt uitgegaan van een aardbeving met een maximale magnitude van 3,9, waarbij in het ernstigste geval lichte niet-constructieve schade (DS1) kan optreden aan veel gebouwen en matige (DS2, dat wil zeggen: lichte constructieve) schade aan enkele gebouwen. Het SodM oordeelt dat de huidige inschatting hiermee overeenkomt. Wel is er kans op grotere schade bij bevingen met magnitudes van 3,4 tot 3,6 (onder 4.3 aan de orde gekomen) en daarom vraagt de SodM aan de NAM om een inschatting te geven van deze mogelijk grotere schade. Verder moet de NAM in een risicobeheersplan de te treffen beheersmaatregelen beschrijven.

38Bijlage bij deze brief is een brief van TNO van 21 januari 2019 waarin voor het Warffumveld een maximale magnitude van 3,8 wordt genoemd.

395.3. In de brief van 9 juli 2020 bespreekt het SodM een van de NAM ontvangen actualisatie van het seismisch-risicobeheersplan voor onder meer het Warffumveld. In bijlage 2 concludeert het SodM dat de NAM voor onder meer het Warffumveld in voldoende mate locatie-specifieke beheersmaatregelen heeft geïmplementeerd, passend bij de risico-inschatting en de schadeverwachting. Ook heeft de NAM een inschatting gegeven van de te verwachten hoeveelheid schade DS1 en DS2.

405.4. In het bestreden besluit concludeert verweerder op pagina 3 dat er geen wezenlijk gewijzigde inzichten zijn over het seismisch risico van gaswinning uit het Warffumveld sinds de instemming met het geldende winningsplan uit 2005. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de kans op een zware beving niet hoger wordt ingeschat dan in 2005 en dat de verwachte maximale magnitude van 3,8 niet hoger is dan waarvan in 2005 werd uitgegaan.

415.5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich mogen baseren op de hierboven aangehaalde brieven van het SodM. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat uitsluitend het inzicht over mogelijke schade is gewijzigd, maar niet de inzichten over de kans op (zware) bevingen en over de maximale magnitude van die bevingen. De kans dat zich grotere schade zal voordoen is daarmee nauwelijks groter dan in 2005 werd aangenomen. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen, waaronder het algemeen belang van waarborging van de gasvoorziening, in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat intrekking van het besluit tot instemming niet geboden is.

426. De overige gronden die eisers hebben aangevoerd, leiden niet tot een ander oordeel. Dat de minimaal voorgeschreven gaswinning van 77% niet zal worden gehaald, staat op dit moment niet vast. Uit de procedure van indiening en latere intrekking van een gewijzigd winningsplan (zie 1.3), wat daarvan ook zij, kan niet worden afgeleid dat de uiteindelijke conclusie dat het winningsplan uit 2005 nog voldoet, onjuist is.

437. Gezien het wettelijk stelsel (zie 3) volgt uit het oordeel over de weigering om in de instemming met het winningsplan in te trekken dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de winningsvergunning in te trekken.

448. Het voorgaande betekent dat het beroep ongegrond is.

459. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

46Beslissing

47De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

48Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, en mr. V. van Dorst en mr. M.M. van Driel, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021.

49griffier

50voorzitter

51Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

52Rechtsmiddel

53Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hierbij legt u uit waarom u het niet mee eens bent met deze uitspraak. U moet het hoger beroep instellen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

54Bijlage

55Mijnbouwwet

56Artikel 6

571. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister:

58a. delfstoffen op te sporen;

59b. delfstoffen te winnen;

60Artikel 21

611. Onze Minister kan een vergunning slechts geheel of gedeeltelijk intrekken:

62(…)

63i. in verband met veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,

64Artikel 34

651. Het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan.

662 De houder van een winningsvergunning of de krachtens artikel 22 aangewezen persoon dient een winningsplan in bij Onze Minister.

673 Het winningsplan behoeft de instemming van Onze Minister.

68(…)

69Artikel 36

701. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:

71a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,

72b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,

73c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of

74d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.

752 Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.

763 Onze Minister kan zijn instemming intrekken of beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake een grond als genoemd in het eerste lid.

77Artikel 167a

781. De wijziging van de artikelen 18 en 21 van deze wet bij wet van 21 december 2016, houdende wijziging van de Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie opsporings-, winnings- en opslagvergunningen) (Stb. 2016, 554), heeft geen gevolgen voor de houder van een winningsvergunning of een opslagvergunning, aan wie een instemming met het winningsplan als bedoeld in artikel 34, derde lid, respectievelijk een plan als bedoeld in artikel 39, eerste lid, is verleend voor de datum van inwerkingtreding van die wijziging.

792 In afwijking van het eerste lid kan Onze Minister een instemming met het winningsplan geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen na de datum van inwerkingtreding van dit artikel, indien dit wordt gerechtvaardigd door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten om reden van het belang van:

801°. de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan of

812°. het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen.

823 Indien toepassing is gegeven aan het tweede lid, geldt het eerste lid niet.