GoedgekeurdRechtbank Den Haagmeervoudige kamerTussenuitspraakOverig (raakt mijnbouwschade)Tussenuitspraak
ECLI:NL:RBDHA:2019:3521
Rechtbank Den Haag · 9 april 2019 · meervoudige kamer · Eerste aanleg - meervoudig
Rb. Den Haag 9 april 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:3521Samenvatting
RedactioneelGoedgekeurdTwee eisers kwamen op tegen de instemming van de minister met het winningsplan Diever. De rechtbank vindt de onzekerheidsmarge van de bodemdalingsprognose, het seismisch risico bij versnelde winning en het schademeldingsvoorschrift onvoldoende gemotiveerd en past een bestuurlijke lus toe; overige gronden falen.
Op rechtspraak.nl (opent in een nieuw venster) Gebruik deze uitspraak in mijn zienswijze Trilling op mijn adres Correctie melden
Samenvatting en labels zijn redactioneel; de uitspraak zelf is leidend.
Feiten uit de uitspraak
Onderwerp
Overig (raakt mijnbouwschade)
GoedgekeurdCitaat (regel 15, r.o. 2)
“Bij besluit van 21 juli 2017 (instemmingsbesluit) heeft verweerder onder het stellen van voorwaarden ingestemd met het door [B.V.] ingediende winningsplan Diever.”
Kwesties
Procedureel (Awb)
GoedgekeurdCitaat (regel 41, r.o. 5.2)
“Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting alsmede de rechtszekerheid van andere partijen, kan niet worden aanvaard dat eiseres 2 in haar nadere reactie niet eerder aangevoerde gronden en rapportages inbrengt.”
Overig
GoedgekeurdCitaat (regel 109, r.o. 18.5)
“Gelet hierop is dit voorschrift te onbepaald.”
Wie stelde (hoger) beroep in
Aanvrager
Goedgekeurd
Uitspraak (dictum)
Tussenuitspraak
GoedgekeurdCitaat (regel 116, r.o. 20.1)
“De rechtbank ziet evenwel aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen de hiervoor genoemde gebreken in het bestreden besluit te herstellen door toepassing te geven aan de haar ingevolge artikel 8:51a Awb toekomende bevoegdheid (bestuurlijke lus).”
Gunstig voor
Neutraal
Goedgekeurd
Toewijzing
Niet van toepassing
GoedgekeurdCitaat (regel 15, r.o. 2)
“Bij besluit van 21 juli 2017 (instemmingsbesluit) heeft verweerder onder het stellen van voorwaarden ingestemd met het door [B.V.] ingediende winningsplan Diever.”
Gemachtigde
mr. W.R. van der Velde · advocaat · namens aanvrager
Goedgekeurdmr. J.J.H. Mineur · advocaat · namens aanvrager
Goedgekeurdmr. L. Brand · jurist · namens IMG
Goedgekeurdmr. H.M. Israëls · advocaat · namens derde
Goedgekeurd
Deskundige
StAB · StAB · rechter volgt het advies deels
GoedgekeurdCitaat (regel 86, r.o. 12.2.4.2)
“Het deskundigenbericht van de STAB kan, gelet op deze fundamentele, onweersproken kritiek voor de rechtbank dan ook niet leidend zijn.”
TNO-AGE · IMG-deskundige · rechter volgt het advies
GoedgekeurdCitaat (regel 77, r.o. 11.3.3)
“Hetgeen eisers tegen het TNO-rapport, de adviezen van TNO-AGE en SodM en de adviezen van de Tcbb hebben aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat verweerder niet op dat rapport en die adviezen mocht afgaan.”
overig ([X]) · contra-expert · geen oordeel van de rechter
GoedgekeurdCitaat (regel 41, r.o. 5.2)
“Dit betekent dat door eiseres 2 door Wiggers opgestelde rapportages over “condensatie in gasreservoirs” en “mijnbouwschade als gevolg van lekkage langs de putten” wegens strijd met de goede procesorde buiten inhoudelijke bespreking blijven.”
Datum besluit op bezwaar
21 juli 2017
GoedgekeurdCitaat (regel 15, r.o. 2)
“Bij besluit van 21 juli 2017 (instemmingsbesluit) heeft verweerder onder het stellen van voorwaarden ingestemd met het door [B.V.] ingediende winningsplan Diever.”
Niet genoemd in de uitspraak: bedragen, aantal schades, trillingssterkte, plaats.
Elk feit staat letterlijk in de uitspraak; klap het citaat open voor de vindplaats.
Kernoverwegingen
r.o. 12.2.3
GoedgekeurdDe minister heeft niet inzichtelijk gemaakt van welke onzekerheidsmarge voor de bodemdalingsprognose (2 of 4 cm) moet worden uitgegaan.
“De rechtbank is van oordeel dat verweerder op deze wijze niet toereikend inzichtelijk heeft gemaakt van welke onzekerheidsmarge moet worden uitgegaan en of dit in overeenstemming is met de door hem ingewonnen adviezen van de wettelijk adviseurs.”
r.o. 12.2.4.2
GoedgekeurdHet besluit is onvoldoende gemotiveerd over de relatie tussen winningssnelheid en seismisch risico; het STAB-bericht is op dit punt niet leidend.
“Tevens betekent dit dat verweerder het besluit op dit punt niet toereikend heeft gemotiveerd.”
r.o. 18.5
GoedgekeurdHet voorschrift over schademelding ('adequaat onderzoek', 'redelijke termijn') is te onbepaald, mede gezien schadeveroorzakende bevingen in Groningen.
“Dit klemt te meer nu zich in Groningen en dus op relatief geringe afstand van Diever daadwerkelijk schadeveroorzakende bodemschokken hebben voorgedaan ten gevolge van gaswinning.”
Inhoudsindicatie van de Rechtspraak
Tussenuitspraak. Instemmingsbesluit winningsplan Diever. Verweerder heeft niet toereikend inzichtelijk gemaakt van welke onzekerheidsmarge moet worden uitgegaan met betrekking tot de verwachte bodemdaling en of dit in overeenstemming is met de door hem ingewonnen adviezen van de wettelijke adviseurs. Verweerder heeft zijn standpunt dat er geen sprake is van een relatie tussen seismisch risico en…
Volledige tekst
Tekst van rechtspraak.nl (CC0). Elke regel heeft een eigen adres, bijvoorbeeld #r12.
1RECHTBANK DEN HAAG
2Bestuursrecht
3zaaknummers: SGR 17/6077 en SGR 17/6101
4uitspraak van de meervoudige kamer van 9 april 2019 in de zaak tussen
51 [eiser 1] van [plaats] (eiser 1)
6(gemachtigde: mr. W.R. van der Velde),
72 [eiseres 2] , te [plaats] (eiseres 2)
8(gemachtigde: mr. J.J.H. Mineur)
9en
10de minister van Economische Zaken (thans: Economische Zaken en Klimaat), verweerder
11(gemachtigde: mr. L. Brand).
12Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [B.V.] (hierna: [B.V.] ), te [plaats]
13(gemachtigde: mr. H.M. Israëls).
14Procesverloop
15Bij besluit van 21 juli 2017 (instemmingsbesluit) heeft verweerder onder het stellen van voorwaarden ingestemd met het door [B.V.] ingediende winningsplan Diever. Bij besluit van 30 juli 2018 heeft verweerder het instemmingsbesluit gewijzigd (het wijzigingsbesluit).
16Eisers 1 en 2 hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld, respectievelijk geregistreerd onder zaaknummer SGR 17/6077 en SGR 17/6101.
17Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
18De rechtbank heeft aanleiding gezien een deskundige, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (de STAB), te benoemen. Op 5 april 2018 heeft de STAB een deskundigenbericht uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om hierop te reageren en hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De STAB heeft bij rapport van 14 februari 2019 op verzoek van de rechtbank een nader bericht uitgebracht.
19Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2019. Namens eiser 1 is verschenen [A] (wethouder), bijgestaan door de gemachtigde. Namens eiseres 2 is verschenen [B] , bijgestaan door de gemachtigde. Voorts is aan de zijde van eiseres 2 als deskundige verschenen [X] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door J.L.M. Oomes en M.E.J. Pieters. Tevens is verschenen dr. A.G. Muntendam-Bos namens het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM). Vergunninghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. R. Olivier. Namens vergunninghouder was als deskundige aanwezig H. Martens, reservoir ingenieur. Als deskundigen van de STAB zijn verschenen drs. I.J. van der Wal en drs. J.F. Schuurman.
20De zaken zijn ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen tegen het verlenen van de omgevingsvergunning, geregistreerd onder de zaaknummers SGR 17/6079 en SGR 17/6102. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken met betrekking tot het instemmingsbesluit en de omgevingsvergunning gesplitst.
21Overwegingen
221.1. [B.V.] heeft in 2004 aardgas-producerende velden in Nederland verworven. Zij is onder meer houder van de winningsvergunning [winningsvergunning] . Deze vergunning geeft [B.V.] het recht en de plicht om delfstoffen (in dit geval koolwaterstoffen) op te sporen en te winnen binnen de grenzen van het vergunningsgebied. Het Diever aardgasveld, ook wel aardgasvoorkomen genoemd, maakt deel uit van het vergunningsgebied [winningsvergunning] . Dit aardgasveld is in augustus 2014 aangeboord (proefboring) middels aardgasput Diever 2 (DIV-02), vanaf de mijnbouwlocatie Wapse aan de [mijnbouwlocatie] , nabij huisnummer [huisnummer] , ten noorden van Wapse. Het aardgasveld van DIV-02 is gelegen in de Rotliegend zandsteenformatie en is opgedeeld in twee delen namelijk het [1] en het [2] .
231.2. Gaswinning wordt onder meer gereguleerd in de Mijnbouwwet (Mbw). Op het instemmingsbesluit is de Mijnbouwwet van toepassing, zoals die op 1 januari 2017 is gewijzigd. Op grond van artikel 6 van de Mbw is een vergunning vereist voor het winnen van delfstoffen (winningsvergunning). Houders van een winningsvergunning moeten ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Mbw delfstoffen winnen overeenkomstig een winningsplan. Ingevolge het derde lid van dat artikel behoeft dat winningsplan instemming van de minister.
241.3. [B.V.] heeft op 17 november 2014 een verzoek tot instemming voor het winningsplan Diever ingediend. Naar aanleiding van de voorgenomen wijzigingen in de Mbw heeft [B.V.] op 1 april 2016 een geactualiseerd winningsplan ingediend (samen met een nieuwe beoordeling van het seismische risico). Het winningsplan bevat onder meer informatie over de reservoireigenschappen en de gevolgen van de gaswinning van het Diever aardgasveld.
251.4. Gelet op artikel 34, vierde lid, van de Mbw is dit besluit tot instemming met het winningsplan voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het ontwerpbesluit heeft (tegelijkertijd met de ontwerp omgevingsvergunning voor de verhoging van de maximale dagproductie) van 30 november 2016 tot en met 10 januari 2017 ter inzage gelegen. Ten aanzien van het winningsplan is advies gevraagd aan Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) op grond van artikel 127 van de Mbw, de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) op grond van artikel 34, vijfde lid, van de Mbw, en aan alle betrokken decentrale overheden op grond van artikel 34, vijfde lid, van de Mbw en tot slot aan de Mijnraad op grond van artikel 105, derde lid, van de Mbw.
261.5. Eisers 1 en 2 hebben zienswijzen ingediend. Verweerder heeft in de "Nota van Beantwoording Zienswijzen Gaswinning Diever & Wapse" gereageerd op de tegen het ontwerp-instemmingsbesluit en de ontwerp omgevingsvergunning ingediende zienswijzen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de weigeringsgronden van artikel 36 van de Mbw zich hier niet voordoen.
271.6. Bij het instemmingsbesluit heeft verweerder op grond van de Mbw en het Mijnbouwbesluit (Mbb) onder het stellen van zeven voorschriften instemming aan het winningsplan Diever verleend. Naast het instemmingsbesluit heeft de beslissing op bezwaar ten aanzien van de omgevingsvergunning voor de verhoging van de maximale dagproductie van 22 juli 2017 tot en met 1 september 2017 ter inzage gelegen.
281.7. Bij wijzigingsbesluit van 30 juli 2018 heeft verweerder op verzoek van [B.V.] artikel 4 van het instemmingsbesluit aangepast. Artikel 4 betreft de bouwkundige opname van gevoelige bouwwerken (nulmeting bouwkundige staat). De reden voor deze wijziging is dat de procedure voor deze opname meer tijd vergt dan eerst werd voorzien. Verweerder geeft [B.V.] twaalf maanden om de opname uit te voeren, ingaande na het onherroepelijk worden van het wijzigingsbesluit.
291.8. In artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Naar het oordeel van de rechtbank moeten eisers 1 en 2 worden geacht van rechtswege mede beroep te hebben ingesteld tegen het wijzigingsbesluit.
30Deskundigenbericht van de STAB
312.1. Op 5 april 2018 heeft de STAB een deskundigenbericht uitgebracht en op 14 februari 2019 een nader deskundigenbericht.
322.2. Volgens vaste jurisprudentie, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3819, mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
332.3. In hetgeen eisers en verweerder hebben aangevoerd, hetgeen grotendeels neerkomt op het handhaven van eerder ingenomen standpunten in de zienswijzen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenbericht met de nadere aanvulling niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. Indien en voor zover de rechtbank het deskundigenbericht niet volgt, zal zij dit uitdrukkelijk en gemotiveerd overwegen.
34Bestuurlijke lus
353. In deze tussenuitspraak zijn gebreken in het bestreden besluit geconstateerd. Op grond van artikel 8:51d van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Dat doet de rechtbank in deze tussenuitspraak. Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting bespreekt de rechtbank hierna zowel de beroepsgronden die slagen als die falen.
36Beroepsgronden
37Procedureel
384. Eiseres 2 heeft ter zitting de beroepsgronden over de nulmeting en omgekeerde bewijslast ingetrokken.
39Procesorde en late reactie van de STAB
405.1. Verweerder en vergunninghouder hebben bezwaar gemaakt tegen de twee door eiseres 2 ingediende rapporten van [X] ( [X] ) van respectievelijke 6 en 7 februari 2019. Zij hebben zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank deze rapporten wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing dient te laten.
415.2. Eiseres 2 heeft op 7 februari 2019 een reactie gegeven op de door verweerder en vergunninghouder, respectievelijk 15 mei 2018 en 10 mei 2018, ingediende reacties op het deskundigenbericht van de STAB van 5 april 2018. Bij deze reactie zijn twee rapportages gevoegd. Na binnenkomst van de beroepschriften heeft de rechtbank bij brief van 10 januari 2018 aan eisers medegedeeld dat de rechtbank in deze procedure de STAB als deskundige heeft benoemd. In de brief is vermeld dat inhoudelijke beroepsgronden die later zijn ingediend dan drie weken nadat de STAB is verzocht een deskundigenbericht uit te brengen wegens strijd met de goede procesorde niet zullen worden meegenomen. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting alsmede de rechtszekerheid van andere partijen, kan niet worden aanvaard dat eiseres 2 in haar nadere reactie niet eerder aangevoerde gronden en rapportages inbrengt. Dit betekent dat door eiseres 2 door Wiggers opgestelde rapportages over “condensatie in gasreservoirs” en “mijnbouwschade als gevolg van lekkage langs de putten” wegens strijd met de goede procesorde buiten inhoudelijke bespreking blijven. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat niet is gebleken dat eiseres 2 deze stukken niet tijdig naar voren heeft kunnen brengen. Tot slot overweegt de rechtbank dat voor zover eiseres 2 in haar correspondentie na 31 januari 2018 nieuwe gronden naar voren heeft gebracht, deze eveneens als in strijd met een goede procesorde buiten beschouwing zullen worden gelaten. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2928.
425.3. De rechtbank heeft op 17 januari 2019 aan de STAB schriftelijk verzocht om nader te adviseren over de door de gemachtigde van eiser 1 ingebrachte reactie. De STAB heeft op 14 februari 2019, bij de rechtbank binnengekomen op 15 februari 2019, het nadere deskundigenbericht ingebracht. De rechtbank heeft dit nadere deskundigenbericht diezelfde dag per e-mail dan wel per fax aan partijen doen toekomen. Dit nadere deskundigenbericht is niet van een zodanige inhoud of omvang dat partijen daarop niet meer adequaat konden reageren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat partijen de deskundigen van de STAB ter zitting nader hebben kunnen bevragen. Aldus zijn partijen niet in hun belangen geschaad. De rechtbank is van oordeel dat hiermee voldaan is aan de goede procesorde.
43Beoordelingskader
446.1. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578 en
4515 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156) de beoordeling betreffende de instemming met een winningsplan op grond van artikel 36, eerste lid, van de Mbw door de minister dient te worden gemaakt. De rechter kan, gelet op de aard van de bevoegdheid zoals deze in de Mbw is omschreven, zijn eigen oordeel niet in de plaats stellen van het oordeel van de minister, die bij zijn afweging ruimte toekomt en zich ter zake door deskundigen kan laten adviseren. De minister kan over zijn besluitvorming ter verantwoording worden geroepen door de Staten-Generaal. Dit laat onverlet dat de besluitvorming van de minister is onderworpen aan rechterlijke toetsing. De rechter dient met name te beoordelen of het besluit van de minister en de daaraan ten grondslag gelegde afweging in overeenstemming is met het in artikel 36 van de Mbw gestelde kader, berust op voldoende kennis over de relevante feiten en omstandigheden, en deugdelijk is gemotiveerd. Daarnaast beziet de rechter of de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
466.2. Voor de wet- en regelgeving die op deze zaak van toepassing is, verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
47Nut en noodzaak
487.1. Eiseres 2 voert aan dat nut en noodzaak ontbreekt voor de winning te Diever. Gelet op het huidige maatschappelijke debat hierover, alsmede de door de overheid voorgenomen transitie naar een energieneutrale maatschappij, is de verleende instemming met het winningsplan voor gaswinning in Wapse onvoldoende onderbouwd. Eiseres wijst hierbij ook op de Urgenda-uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 juni 2015, (ECLI:NL:RBDHA:2015:7145).
497.2. Gelet op het bepaalde in artikel 36, eerste lid, Mbw kan de minister de instemming aan het winningsplan slechts onthouden indien één van de in dat artikel genoemde weigeringsgronden zich voordoet. De rechtbank zal de betogen over nut en noodzaak dan ook beoordelen in het licht van die weigeringsgronden. Zij verwijst in dat kader naar de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1096.
507.3. Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de beoordeling op ‘nut en noodzaak’ zoals door eiseres 2 naar voren is gebracht, als zodanig geen onderdeel vormt van het toetsingskader ter beoordeling van een winningsplan (artikel 36, eerste lid, van de Mbw) en aldus geen weigeringsgrond kan opleveren. Verweerder stelt zich inhoudelijk op het standpunt dat de nut en noodzaak van gaswinning in een breder perspectief dan enkel het Diever gasveld dient te worden bezien. Nederland staat aan de vooravond van een grote energietransitie richting een duurzame energiehuishouding, die echter niet ineens kan plaatsvinden. Dit betekent dat het gebruik van fossiele brandstoffen, zoals gaswinning, nog nodig is om te voorzien in de energiebehoefte en niet ineens kan worden beëindigd. In deze overgangsperiode past de winning van kleine velden juist heel goed. Ook een kleiner gasvoorkomen, zoals in Diever levert in dat kader een noodzakelijke bijdrage. Op macroniveau voorzien de kleine gasvelden in Nederland, Diever meegerekend, gezamenlijk in de helft van de totale Nederlandse gasbehoefte. Daarmee leveren zij een relevante bijdrage aan de Nederlandse gasproductie. Van belang is tevens dat de gaswinning in het Groningenveld sterk wordt gereduceerd en dat gaswinning uit de Nederlandse bodem, uit het oogpunt van klimaatvoordelen, energieleveringszekerheid alsmede werkgelegenheids- en economische aspecten prevaleert boven import. Voorts wijst verweerder erop dat gas gedurende de transitie een nuttige rol vervult, aangezien het van alle fossiele brandstoffen het meest CO₂-arm is. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De Urgenda-uitspraak van de rechtbank Den Haag evenals het in hoger beroep gewezen arrest van het Gerechtshof Den Haag van 9 oktober 2018 (ECLI:NL:GHDHA:2018:2591) ziet op de energietransitie als geheel en de daarin aan de Staat voorgeschreven emissienorm omvat een resultaatverplichting waarbij de Staat de volle, bij uitstek aan hem toekomende vrijheid behoudt om te bepalen op welke wijze hij aan die emissienorm gevolg geeft. Eiseres kan aan deze emissienorm voor dit concrete geval derhalve geen aanspraak ontlenen op een besluit van een bepaalde inhoud. De beroepsgrond slaagt niet.
51Omvang toetsing aan gevolgen voor natuur en milieu
528.1. Eiseres 2 betoogt dat door verweerder niet is gemotiveerd waarom er, ook vanwege de winning in de ondergrond, buiten de effecten via de waterhuishouding, geen effecten op natuur en milieu zouden zijn.
538.2. Ingevolge artikel 36, eerste lid onder c en d, Mbw kan de minister zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
548.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder afdoende gemotiveerd dat weliswaar de winning van delfstoffen gevolgen heeft voor natuur en milieu maar dat hierin geen aanleiding is gelegen om de instemming met het winningsplan te weigeren.
55Voorschrift onderzoek en monitoring hydrologie verbinden aan instemmingsbesluit
568.4. Eiseres 2 brengt naar voren dat verweerder ten onrechte geen voorschrift aan het instemmingsbesluit heeft verbonden waarin onderzoek en monitoring van effecten op de hydrologische situatie wordt voorgeschreven, zoals dat door de Drents Overijsselse Delta (waterschap) gewenst was.
578.5. De rechtbank stelt voorop dat het waterschap geen aanleiding heeft gezien om tegen het instemmingsbesluit in beroep te gaan omdat het door haar gewenste voorschrift ontbreekt. In het deskundigenbericht is nader ingegaan op de effecten van de gaswinning op de bodemdaling en daarmee op de waterhuishouding en ecologie. De STAB refereert daarbij onder meer aan het Memo effecten bodemdaling op de waterhuishouding gaswinning Wapse van Royal Haskoning DHV van 18 maart 2016. Daarbij wordt opgemerkt dat het verlies aan bergingscapaciteit door bodemdaling minder dan 1% zal bedragen. Onweersproken is verder dat waterschappen een kritische grens van 5 cm hanteren. Volgens het deskundigenbericht zal de te verwachten bodemdaling, nu deze geringer zal zijn dan deze grens, nagenoeg niet merkbaar zijn, afgezet tegen de natuurlijke bodemveranderingen en de fluctuatie in de bodemwaterstand. Ondanks de discussie over de omvang van de te verwachten bodemdaling, acht de rechtbank niet aannemelijk dat de kritische grens van 5 cm zal worden overschreden. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid een voorschrift betreffende de monitoring van hydrologie achterwege heeft kunnen laten.
588.6. Eiseres 2 betoogt dat de afwezigheid van effecten op het bodemleven door verweerder niet afdoende is gemotiveerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen enkele aanleiding bestaat om aan te nemen dat door de bodemdaling negatieve effecten op het bodemleven gaan voltrekken. Nu eiseres 2 op dit punt haar betoog niet nader heeft geconcretiseerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om het besluit op dit punt onzorgvuldig te achten. De beroepsgrond slaagt niet.
59Actualisatie
609.1. Eiseres 2 voert aan dat een voorschrift aan het instemmingsbesluit verbonden had moeten worden dat ziet op het actualiseren van het winningsplan bij wetenschappelijke ontwikkelingen. Eiseres 2 verwijst hierbij naar het advies van de Technische commissie bodembeweging (Tccb) om het winningsplan door vergunninghouder te laten actualiseren, indien voor Diever redenen blijken te zijn om de maximale magnitude van 3 ,9 te herzien. Weliswaar wordt het advies van de Tccb in de toelichting van het instemmingsbesluit aangehaald, maar dit acht eiseres 2 onvoldoende.
619.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hem op grond van artikel 36, derde lid, van de Mbw de bevoegdheid toekomt zijn instemming in te trekken of beperkingen en voorschriften te stellen of wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten. Inhoudelijk stelt verweerder zich op het standpunt dat bij het winningsplan de meest recente wetenschappelijke kennis is betrokken; overeenkomstig de door het SodM opgestelde richtlijn voor seismische risicoanalyse, is de maximale magnitude berekend. Deze risicoanalyse, waaruit volgt dat de kans op aardbevingen verwaar-loosbaar is, is door het SodM en TNO geverifieerd en reëel bevonden. Het winningsplan dient te worden gewijzigd indien uit wetenschappelijke ontwikkelingen volgt dat de aannames in het winningsplan - met name ten aanzien van bodemtrilling en de maximale magnitude waarop de Tcbb heeft gewezen - over de gevolgen van de winning onjuist zijn. Gelet hierop is het niet noodzakelijk een actualisatieplicht voor te schrijven in verband met voortschrijdend inzicht.
629.3. De rechtbank is van oordeel dat de gestelde noodzaak tot het opnemen van een voorschrift over actualisatie van het winningsplan ontbreekt, daar in artikel 36, derde lid, van de Mbw aan verweerder de bevoegdheid wordt toegekend om de instemming met het winningsplan in te trekken of om beperkingen en voorschriften te stellen of te wijzigen als dat in verband met de bodemdaling gerechtvaardigd is. De beroepsgrond slaagt niet.
63Zuurstimulatie / zuurbehandeling
6410.1. Eiseres 2 kan zich er niet mee verenigen dat het voorschrift over zuurstimulatie, dat in het ontwerp instemmingsbesluit nog wel was opgenomen, is vervallen. Voor zover is gesteld dat geen sprake is van zuurstimulatie, maar van zuurbehandeling stelt eiseres 2 dat niet is onderbouwd waarom laatstgenoemde behandeling geen gevolgen zal hebben voor het gasreservoir. In beide gevallen worden immers zuren gebruikt, die niet geheel worden teruggewonnen met alle mogelijke (milieu)gevolgen van dien.
6510.2. Zoals in het verweerschrift is toegelicht betreft zuurstimulatie het (eenmalig) stimuleren van de doorlaatbaarheid van het gesteente door het onder grote druk inbrengen van zuren. In het ontwerp instemmingsbesluit is hierover een voorschrift opgenomen in de veronderstelling dat [B.V.] zuurstimulatie wenste toe te passen. Dit is door [B.V.] bestreden en aangezien in het winningsplan niet is voorzien in het toepassen van zuurstimulatie, heeft verweerder het betreffende voorschrift in het bestreden besluit laten vervallen. Daarbij heeft verweerder overwogen dat voor zover [B.V.] in de toekomst zou willen overgaan tot het toepassen van zuurstimulatie, zij daartoe een gewijzigd winningsplan zal moeten indienen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet hierop, op juiste gronden het opnemen van een voorschrift betreffende zuurstimulatie in het bestreden besluit achterwege heeft gelaten.
6610.3. Verweerder heeft voorts toegelicht dat zuurbehandeling een gebruikelijke onderhoudshandeling bij gaswinning betreft, die ziet op het zonder overdruk schoonmaken van gesteente vlak naast de put om onder andere kalk te verwijderen en zo de instroom te herstellen. Er is geen sprake van grote druk en de gebruikte chemicaliën worden grotendeels teruggewonnen. In het deskundigenbericht heeft de STAB gemotiveerd uiteengezet dat een zuurbehandeling -het reinigen van de verbuizing ter verbetering van de doorstroombaarheid van het aardgas in het reservoir- dient te worden onderscheiden van zuurstimulatie. Uit het winningsplan volgt dat het gaat om het gebruik van zeer kleine vloeistofhoeveelheden in vergelijking tot het gehele reservoir. De conclusie in het deskundigenbericht luidt dat het opnemen van een artikel over zuurbehandeling niet nodig is, omdat er geen negatieve effecten worden verwacht en het normaal onderhoud betreft. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres 2 heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor een andersluidend oordeel. De beroepsgrond slaagt niet.
67Artikel 2 bodemdalingsprognose
6811.1. Ingevolge artikel 2 dient [B.V.] binnen drie maanden na inwerkingtreding van het besluit inzichtelijk te maken hoe de onzekerheidsmarge voor de bodemdalingsprognose is bepaald en dit aan verweerder over te leggen.
69Scenario’s voor bodemdaling
7011.2.1. Aan het dossier valt te ontlenen dat het aardgas op ongeveer 2.000 meter diepte wordt onttrokken uit het zandhoudend reservoirgesteente waardoor de druk in de poriën van het reservoirgesteente daalt. Door de druk van bovenliggende lagen zal bij winning van het gas de daardoor geleverde tegendruk geleidelijk afnemen. Het reservoirgesteente wordt zo geleidelijk samengedrukt. Als gevolg daarvan dalen de bovenliggende gesteentelagen mee, hetgeen leidt tot bodemdaling. De bodemdaling doet zich voor in de vorm van een platte schotel met een oppervlakte groter dan het veld zelf. Aanvankelijk zal dat bij een klein veld als dit met een snelheid van enkele millimeters per jaar gebeuren. Na verloop van tijd loopt de snelheid terug en na staking van de winning zet de daling nog enige tijd door. Dit wordt het na-ijlen van de bodemdaling genoemd.
7111.2.2. Van de verwachte bodemdaling dient een prognose te worden gemaakt in het winningsplan. Bij de berekening van de prognose wordt gebruik gemaakt van de Geertsma/van Opstal methodiek. Naast een kwalitatieve analyse, wordt daarbij sinds wijziging van de Mbw in januari 2017 een kwantitatieve analyse verlangd in die zin dat de onzekerheid omtrent de verwachte mate van bodemdaling moet worden bepaald. De winningsplannen worden door het SodM beoordeeld, die voor het verifiëren van de berekeningen advies inwinnen bij TNO-AGE. TNO-AGE voert hiervoor eigen berekeningen uit en komt tot een prognose van de maximaal te verwachten bodemdaling. Het advies van TNO-AGE wordt door het SodM getoetst. Het wettelijk verplicht advies van het SodM, met daarbij het advies van TNO-AGE, wordt aan de minister van Economische Zaken en Klimaat gestuurd.
7211.2.3. In het deskundigenbericht wordt beschreven dat vergunninghouder reeds op 23 februari 2017 en dus voorafgaand aan het bestreden besluit een kwantitatieve onzekerheidsberekening heeft overlegd aan verweerder en dat dit document abusievelijk niet in de procedure is meegenomen. Ter zitting is gebleken dat de berekening bij het SodM terecht was gekomen en dat verweerder eerst na het nemen van het instemmingsbesluit de beschikking over de onzekerheidsberekening heeft gekregen.
7311.2.4. De rechtbank is van oordeel dat vergunninghouder, gelet hierop, op zich heeft voldaan aan de verplichting die hem in artikel 2 van het instemmingsbesluit is opgelegd.
74Bepalend scenario
7511.3.1. Het is eisers onduidelijk van welk scenario verweerder bij zijn besluitvorming is uitgegaan. Naar hun mening zou dit het high case scenario behoren te zijn, omdat dit een worst case scenario oplevert.
7611.3.2 Ter zitting hebben verweerder en vergunninghouder gesteld dat op grond van de voormalige Mbw bij het indienen van een winningsplan van een mid case scenario is uitgegaan. Na de wijziging van de Mbw per 1 januari 2017 is een high case scenario vereist als basis van de beoordeling in plaats van een mid case. Verweerder en vergunninghouder hebben ter zitting aangevoerd dat in het winningsplan ook het high case scenario is beschreven, aangezien dit samenhangt met de hoeveelheid te winnen gas. Verder is daarin een tabel opgenomen tabel met een overzicht van zowel een low case als een mid case als een high case scenario. De uitkomsten van het high case scenario dat na indiening van dit plan is ingebracht zijn daar volgens hen mee in lijn. Verweerder heeft aanvullend toegelicht dat het TNO-AGE bij zijn advisering van een high case scenario is uitgegaan. De uitleg van verweerder en vergunninghouder ter zitting is door eisers niet betwist. De rechtbank ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen.
7711.3.3. Hetgeen eisers tegen het TNO-rapport, de adviezen van TNO-AGE en SodM en de adviezen van de Tcbb hebben aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat verweerder niet op dat rapport en die adviezen mocht afgaan. Derhalve heeft de minister de in het winningsplan gemaakte bodemdalingsprognoses tot uitgangspunt kunnen nemen. De beroepsgrond slaagt niet.
78Onzekerheidsmarge
7912.1. Eisers betogen dat de onderbouwing van de bodemdalingsprognose gebrekkig is.
8012.2.1 De STAB wijst er op dat bij de prognose voor de bodemdaling in het winningsplan een onzekerheidsmarge van 50% is toegepast op de berekende bodemdaling. Deze onzekerheidsmarge is in tegenstelling tot wat verweerder in zijn verweerschrift stelt niet toegepast op de dalingsberekening op grond van het mid case scenario. De prognose is dat de bodemdaling veroorzaakt door aardgaswinning uit het Diever aardgasvoorkomen minder dan 2 centimeter zal bedragen in het diepste punt van de bodemdalingskom.
8112.2.2. De rechtbank overweegt dat zowel in het advies van het SodM als in het Tcbb-advies wordt aangeraden een extra onzekerheidsmarge toe te passen, zodanig dat van een maximale daling van 4 cm moet worden uitgegaan. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat dit noodzakelijk was, omdat de onderbouwing van het door [B.V.] gehanteerde onzekerheidsmarge (voor derden) niet inzichtelijk was. Zodra de toelichting daarop bekend was, was deze extra onzekerheidsmarge zijns inziens dan ook niet meer nodig, zodat van een marge van 2 cm mag worden uitgegaan. Bij navraag gaf verweerder te kennen dat deze aanname niet bij de adviseurs is getoetst.
8212.2.3. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op deze wijze niet toereikend inzichtelijk heeft gemaakt van welke onzekerheidsmarge moet worden uitgegaan en of dit in overeenstemming is met de door hem ingewonnen adviezen van de wettelijk adviseurs. Ook de STAB heeft daarover geen uitsluitsel gegeven in het deskundigenbericht, zodat de rechtbank daar geen steun aan kan ontlenen. Deze gebreken kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet worden gepasseerd. Zeker niet, nu is gebleken dat vergunninghouder inmiddels een nieuw winningsplan heeft ingediend, waarin wordt uitgegaan van een waarschijnlijke bodemdaling van 3,6 centimeter. De beroepsgrond slaagt.
83Seismisch risico
8412.2.4. Eiseres 2 betoogt dat verweerder verouderde inzichten ten grondslag heeft gelegd aan zijn conclusie dat het seismisch risico klein is en dat de milieueffecten hiervan nihil zijn. Bovendien vrezen zij dat de thans vergunde verhoogde winnings-snelheid per dag tot een versnelling en verergering van de bodemdaling zal leiden.
8512.2.4.1 Verweerder bestrijdt dat het vergroten van de winningssnelheid per dag, zoals in de omgevingsvergunning is toegestaan tot een wijziging in scenario dient te leiden, aangezien de uiteindelijke effecten niet anders zullen zijn en het high case scenario alleen een bovengrens vermeldt van de totale hoeveelheid te winnen gas. Ter zitting heeft het SodM aanvullend toegelicht dat het seismisch risico klein is en dat snelheidsfluctuaties daarop geen effecten hebben.
8612.2.4.2. In zijn aanvullend deskundigenbericht heeft de STAB aangegeven dat er geen relatie bestaat tussen de snelheid van winning en de mate van seismisch risico. In dat opzicht is alleen de uiteindelijke totale omvang van winning bepalend. De STAB heeft zich daarbij gebaseerd op een brief van het SodM van 22 januari 2013 over de aardbevingen in Groningen. Ter zitting heeft eiseres 2 onweersproken gesteld dat de inzichten betreffende versnelde gaswinning en seismische gevolgen sinds 2016 (sterk) zijn gewijzigd, zodanig dat thans wel wordt uitgegaan van een relatie tussen de snelheid van winning en de mate van seismisch risico. Het deskundigenbericht van de STAB kan, gelet op deze fundamentele, onweersproken kritiek voor de rechtbank dan ook niet leidend zijn. Tevens betekent dit dat verweerder het besluit op dit punt niet toereikend heeft gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.
87Cumulatie van effecten met winningen in de omgeving
8813.1. Eiseres 2 stelt dat cumulatieve beoordeling van de effecten van winning van delfstoffen in de omgeving van het voorkomen Diever ten onrechte ontbreekt.
8913.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten tijde van het nemen van het instemmingsbesluit, er geen plannen of ontwikkelingen bekend waren in de omgeving van de mijnbouwlocatie Wapse die van invloed zouden kunnen zijn op de beoordeelde effecten.
9013.3. De rechtbank stelt vast dat ten westen van het Diever aardgasveld diverse andere -in productie zijnde- aardgasvelden liggen, te weten [Q] , [W] [/E] en [R] . Verder bevinden zich in [T] en [Y] uitgeproduceerde velden. Door eiseres 2 is niet onderbouwd dat sprake is van overlap van de bij deze velden behorende invloedsgebieden (of ook bodemdalings-contour) met het invloedsgebied van het Diever aardgasveld. In het deskundigen-bericht is hierover nog opgemerkt dat in de analyse bodemdaling meetplan Diever van 23 februari 2017 (het meetplan) de invloed van de bodemdaling van de voornoemde nabijgelegen velden in meer detail, te weten als contour van 1 mm-daling in kaart is gebracht. De conclusie luidt dat de 1 mm-dalingscontouren van het Diever gasveld en de overige velden elkaar niet overlappen. In het meetplan staat vermeld dat de cumulatie van de bodemdaling een fractie van millimeters bedraagt, de STAB sluit zich daarbij aan en concludeert dat de extra bodemdaling van het voorkomen Diever als gevolg van cumulatie met gaswinning uit de velden in de nabijheid te verwaarlozen is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich, gelet hierop, dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen cumulatieve effecten met gaswinning uit andere velden zijn te verwachten. De beroepsgrond slaagt niet.
91Lekpaden
9214. Het betoog van eiseres 2 dat ten onrechte geen aandacht is geschonken in het bestreden besluit aan de effecten na beëindiging van de winning en de mogelijkheid van het ontstaan van lekpaden slaagt niet. De STAB concludeert dat bodemdaling langs lekpaden tijdens de winning of daarna niet te verwachten is, nu de buizen aan de buitenzijde worden afgedicht met cement, hetgeen afdoende zou moeten zijn. Bovendien zal een eventuele lekkage langs de verbuizing kleine volumes betreffen. Het is niet realistisch om te verwachten dat dit effect zal hebben op de uiteindelijke bodemdaling. Evenmin zijn de condities ter plaatse in het gasvoorkomen zodanig dat er kans bestaat op het optreden van een sinkhole, zoals door eiseres 2 wordt gevreesd. Daarnaast overweegt de rechtbank dat het geheel of gedeeltelijk buiten gebruik stellen van een mijnbouwwerk geschiedt ingevolge artikel 39, eerste lid, Mbb volgens een door de uitvoerder aan verweerder in te dienen sluitingsplan. Ingevolge artikel 40, eerste lid, onder c, van het Mbb dient het sluitingsplan een beschrijving van maatregelen te bevatten om schade te voorkomen.
93Artikel 3 KNMI – meetnet
9415.1. Eiser 1 acht het onterecht dat artikel 3 van het instemmingsbesluit geen termijn bevat. Voorts heeft verweerder de adviezen van wettelijke adviseurs over metingen en monitoring onvoldoende bij het instemmingsbesluit betrokken. Volgens eiseres 2 is onjuist dat vergunninghouder in het artikel niet zelf verantwoordelijk wordt gesteld, maar afhankelijk is van de medewerking van het Koninklijke Nederlandse Meteorologisch Instituut (KNMI).
9515.2. Ingevolge artikel 3 van het instemmingsbesluit zorgt [B.V.] ervoor dat het KNMI-meetnet wordt uitgebreid zodanig dat het gasvoorkomen Diever een volledige azimutale dekking heeft.
9615.3. De rechtbank overweegt dat het KNMI ingevolge artikel 11, onder 1, a, van de Regeling taken meteorologie en seismologie op verzoek aanvullende dienstverlening levert. Hieruit vloeit voort dat het KNMI op grond van zijn wettelijke taak aan vergunninghouder moet aangeven waar de nieuwe meters geplaatst moeten worden en welke soort meters dat moeten zijn. Artikel 3 is hier niet mee in strijd. Inderdaad wordt in het artikel geen termijn gesteld waarbinnen vergunninghouder het meetnet van het KNMI moet hebben uitgebreid. Het betoog van eiseres 2 slaagt in zoverre. Gelet op het hiernavolgende leidt het echter niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Onbestreden is dat vergunninghouder is gestart om invulling te geven aan dit artikel. Er is een meetstation in Kallenkote gerealiseerd dat aan het KNMI – meetnet wordt gekoppeld en in de regio zuid Friesland worden tien meetstations gerealiseerd om het meetnet verder uit te breiden. Niet gebleken is dat hiermee een meetnet wordt gerealiseerd dat niet voldoet aan de in artikel 3 opgenomen eis. Overigens merkt de STAB in het deskundigenbericht op dat op zich de huidige veldmonitoring toereikend geacht moet worden, maar dat het bijplaatsen van meetstations zal bijdragen aan een verlaging van de detectiegrens. Van de door eiseres 2 gewenste tiltmeters verwacht de deskundige geen meerwaarde, omdat die geen seismische activiteit meten. Tot slot overweegt de rechtbank dat eiseres 2 het betoog dat verweerder de adviezen van wettelijke adviseurs over metingen en monitoring onvoldoende bij het instemmingsbesluit heeft betrokken niet concreet onderbouwd, zodat de rechtbank hieraan voorbij gaat. De beroepsgronden slagen niet.
97Artikel 4 Nulmeting
9816.1. Naar de mening van eiser 1 is artikel 4 van het instemmingsbesluit te onbepaald, nu daarin geen voorwaarden worden gesteld aan de aard van de nulmeting, de rapportage daarover of een minimaal aantal in de nulmeting op te nemen bouwwerken. Ook wordt in dit artikel niet aangegeven hoe omgegaan moet worden met (rijks)monumenten.
9916.2. Ingevolge artikel 4 van het instemmingsbesluit, zoals in het wijzigingsbesluit is aangepast, zorgt vergunninghouder ervoor dat een opname wordt uitgevoerd door een deskundige partij naar de bouwkundige staat van een, na overleg met de gemeente, vast te stellen representatieve selectie van voor bodembewegingen gevoelige bouwwerken, gelegen binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning kan voordoen. De bouwkundige opname moet zijn uitgevoerd uiterlijk binnen 12 maanden na het onherroepelijk worden van dit wijzigingsbesluit.
10016.3. Naar het oordeel van de rechtbank is het voorschrift in artikel 4 van het wijzigingsbesluit voldoende duidelijk. Weliswaar zal bij de uitvoering nader moeten worden bezien op welke wijze en aan welke bouwwerken een nulmeting moet worden verricht om eventuele schade door de gaswinning te kunnen vaststellen, maar dat doet er niet aan af dat de aan vergunninghouder opgelegde verplichting wat het te behalen resultaat betreft duidelijk is. Ook ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder vergunninghouder de verplichting had moeten opleggen om bij alle bouwwerken in het gebied een nulmeting te verrichten. Verweerder heeft ermee kunnen volstaan voor te schrijven dat de uit te voeren selectie van voor bodembeweging gevoelige gebouwen op te nemen in de nulmeting representatief moet zijn. In dat kader is van belang dat de selectie van deze bouwwerken na overleg met de gemeente moet plaatsvinden. Indien na uitvoering blijkt dat de nulmeting in strijd met artikel 4 van het wijzigingsbesluit niet representatief is, kan daartegen, zoals verweerder ter zitting ook heeft bevestigd, handhavend worden opgetreden. Een goede naleving van het voorschrift is dan ook voldoende gewaarborgd. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1096. Verweerder heeft er eveneens van kunnen afzien een afzonderlijke bepaling op te nemen met betrekking tot (rijks)monumenten, nu deze in een representatieve selectie niet zullen mogen ontbreken. De beroepsgrond slaagt niet.
101Artikel 5 Meten van bodemdaling
10217.1. In artikel 5, eerste lid wordt voorgeschreven, kort samengevat, dat meetmethodiek en –frequentie adequaat moeten zijn en moeten worden uitgewerkt in een meetplan. In het tweede lid van dit artikel wordt [B.V.] een informatieverplichting opgelegd jegens de gemeente [plaats] en haar burgers met betrekking tot de meetresultaten.
10317.2. Het betoog van eiser 1 dat artikel 5 van het instemmingsbesluit ten onrechte geen tijdsbepaling aangeeft en niet benoemt met welke frequentie gemeten moet worden slaagt niet. Verweerder heeft bij besluit van 21 december 2017 ingestemd met een door vergunninghouder bij het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) ingediend meetplan. Verweerder heeft het meetplan getoetst op de tijdstippen waarop de metingen worden verricht, de plaatsen waar gemeten wordt en de meetmethode. Tegen de instemming met het meetplan van verweerder heeft eiser 1 geen rechtsmiddelen aangewend.
104Artikel 6 Proces van schademelding
10518.1. Eiser 1 acht artikel 6 van het instemmingsbesluit te vrijblijvend geformuleerd.
10618.2. Ingevolge artikel 6 van het instemmingsbesluit zorgt [B.V.] voor een transparant proces van schademelding, adequaat onderzoek naar en afhandeling van schadeverzoeken binnen een redelijke termijn. [B.V.] moet dit proces binnen drie maanden na de dag dat dit besluit in werking is getreden openbaar maken op haar website.
10718.3. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het oogmerk van artikel 6 is om transparantie te creëren over de schadeprocedure. Er komt een landelijk schadeprotocol voor kleine gasvelden. Dit is bijna afgerond. Verder zal er een landelijke schadecommissie komen, deze is in oprichting.
10818.4. Ter zitting is door vergunninghouder aangevoerd dat de burger eerst een schadeverzoek bij vergunninghouder zal moeten indienen waarna vergunninghouder een extern bureau inschakelt om de schade te beoordelen. Kan de burger zich daar niet in vinden dan kan de Tccb worden gevraagd.
10918.5. De rechtbank stelt vast dat in artikel 6 kwalitatieve termen worden gebruikt zonder dat zij van randvoorwaarden worden voorzien, te weten “adequaat onderzoek” en “redelijke termijn”. Gelet hierop is dit voorschrift te onbepaald. Dit klemt te meer nu zich in Groningen en dus op relatief geringe afstand van Diever daadwerkelijk schadeveroorzakende bodemschokken hebben voorgedaan ten gevolge van gaswinning. Dat deze gaswinning van een andere orde is wat betreft duur en omvang maakt niet dat in dit geval met een dergelijk onbepaald voorschrift kan worden volstaan. Ook de komst van een landelijk schadeprotocol en een landelijke schadecommissie leidt niet tot een ander oordeel, aangezien zeker ten tijde van het bestreden besluit nog volstrekt onduidelijk was hoe lang verwezenlijking daarvan op zich zou laten wachten. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit gebrek niet worden gepasseerd. De beroepsgrond slaagt.
110Artikel 7 Duur winning
11119.1 In artikel 7 is vastgelegd dat het besluit 10 jaar na bekendmaking komt te vervallen.
11219.2. Eiser 1 betoogt dat onduidelijk is voor hoe lang de winning wordt toegestaan. In het winningsplan wordt gesproken over een periode van 10 jaar, dat suggereert een einde in 2025, terwijl het instemmingsbesluit blijkens artikel 7 zal vervallen in 2027. Eiser 1 wijst er verder op dat er verschillende gasvolumes worden vermeld in de bestreden besluiten.
11319.3. Verweerder bestrijdt dat er sprake is van onduidelijkheid. Hij stelt zich op het standpunt dat [B.V.] in het winningsplan de winning zelf heeft beperkt tot 10 jaar. Dat de instemming nog twee jaar langer doorloopt doet daar niet aan af. Bovendien zal er enige tijd nodig zijn om de winning af te bouwen. Ter zitting heeft [B.V.] bevestigd dat er maximaal 1.360 miljoen Nm3 zal worden gewonnen in die periode.
11419.4. In het instemmingsbesluit is de maximale productie vastgesteld op 1.360 miljoen Nm3 in 10 jaar. De STAB wijst er op dat, na de verhoging van de dagelijkse winning in de omgevingsvergunning, theoretisch 547,5 miljoen Nm3 gas per jaar en bijna 5,5 miljard Nm3 per 10 jaar gewonnen kan worden voor zover dit volume ook daadwerkelijk aanwezig zou zijn. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 34, eerste lid van de Mbw het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan. Hieruit vloeit voort dat het winningsplan bepalend is voor de einddatum van de winning. De rechtbank stelt vast dat in het winningsplan in paragraaf 5.4 is opgenomen dat de verwachte einddatum van de winning in 2025 ligt, afhankelijk van gedragingen van het reservoir. De productie zal worden gestaakt als de totale productiekosten de opbrengsten overstijgen. Het einde van de productie zou eerder of later kunnen plaatsvinden als gevolg van onverwachte, technische, geofysische of andere oorzaken. Uit deze omschrijving valt af te leiden dat in beginsel wordt uitgegaan van 2025 als einddatum. Gelet op de voorwaardelijke formulering is mogelijk dat in werkelijkheid toch een eerder of later eindmoment aan de orde zal zijn, maar daarvoor zal, naar het oordeel van de rechtbank, een aangepast winningsplan moeten worden voorgelegd aan verweerder ter instemming. De beroepsgrond slaagt niet.
115Bestuurlijke lus
11620.1. Nu het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, zoals is overwogen onder rechtsoverwegingen 12.2.3, 12.2.4.2, en 18.5, kan het als gevolg daarvan niet in stand kan blijven. De rechtbank ziet evenwel aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen de hiervoor genoemde gebreken in het bestreden besluit te herstellen door toepassing te geven aan de haar ingevolge artikel 8:51a Awb toekomende bevoegdheid (bestuurlijke lus). Het bestuur kan dit doen door een aanvullende motivering te verstrekken of door het nemen van een nieuw besluit.
11720.2. In het geval verweerder gebruik wenst te maken van de gelegenheid het gebrek te herstellen geldt hiervoor een termijn van tien weken en dat deze termijn volgens vaste rechtspraak een uiterste termijn betreft. Indien verweerder meer tijd nodig heeft voor een verbeterde motivering dient hij voor ommekomst van deze termijn gemotiveerd aan de rechtbank om verlenging te verzoeken en zal de rechtbank daarop beslissen.
11820.3. Gelet op het bepaalde in artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb verzoekt de rechtbank verweerder zo spoedig mogelijk, doch in ieder geval binnen twee weken na verzending van deze uitspraak, kenbaar te maken of gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Indien verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseressen op grond van artikel 8:51b, derde lid, van de Awb de gelegenheid geven te reageren op de herstelpoging van verweerder.
11921. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
12022. De rechtbank wijst partijen erop dat tegen deze uitspraak hoger beroep open staat, maar pas tegelijk met de nog te wijzen einduitspraak. Tot die tijd staat tegen deze uitspraak geen rechtsmiddel open.
121Beslissing
122De rechtbank:
123- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de onder genoemde rechtsoverweging 20.1 gebreken in het bestreden besluit te herstellen;
124- stelt verweerder in de gelegenheid om, indien hij daarvan gebruik maakt, binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het motiveringsgebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze tussenuitspraak;
125- houdt iedere verdere beslissing aan.
126Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. E.M.M. Kettenis-de Bruin en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in aanwezigheid van mr. A. Pol en mr. N. Breda. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 april 2019.
127griffiers rechter
128Afschrift verzonden aan partijen op:
129Rechtsmiddel
130Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
131Bijlage wettelijk kader
132Mijnbouwwet
133Artikel 6 Mbw
1346. In artikel 34, eerste en derde lid, van Mbw is bepaald dat het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen overeenkomstig een winningsplan geschiedt en dat het winningsplan de instemming van de minister behoeft.
135Gelet op artikel 34, vierde lid, van de Mbw
1366.1. Artikel 36, eerste lid, van de Mbw luidt: "Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
137a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
138b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
139c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
140d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
141In het tweede lid van artikel 36 van de Mbw is onder meer bepaald dat de minister aan zijn instemming voorschriften kan verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
142Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan de minister zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid of, voor zover het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan daardoor niet op onaanvaardbare wijze wordt aangetast, door het belang van leveringszekerheid.
143Artikel 34 Mbw
144Het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan.
145De houder van een winningsvergunning of de krachtens artikel 22 aangewezen persoon dient een winningsplan in bij Onze Minister.
146Het winningsplan behoeft de instemming van Onze Minister
147Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat, op:
148a. de voorbereiding van een besluit omtrent instemming met een winningsplan en
149b. de voorbereiding van een besluit omtrent wijziging van een instemming met een winningsplan en de voorbereiding van een besluit tot instemming met een gewijzigd of geactualiseerd winningsplan, tenzij de wijziging of actualisatie van ondergeschikte aard is omdat deze naar het oordeel van Onze Minister niet leidt tot een andere beoordeling van:
1501°. de effecten van de wijze van winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten,
1512°. de effecten van de bodembeweging ten gevolge van de winning en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging,
1523°. de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan.
1535 Onze Minister stelt in de gelegenheid advies uit te brengen over een instemming met een winningsplan als bedoeld in het vierde lid, onderdeel a, of een besluit omtrent wijziging van een instemming met een winningsplan of een besluit tot instemming met een gewijzigd of geactualiseerd winningsplan als bedoeld in het vierde lid, onderdeel b:
154a. gedeputeerde staten van een provincie binnen het gebied waarop een winningsplan betrekking heeft,
155b. burgemeester en wethouders van een gemeente binnen het gebied waarop het winningsplan betrekking heeft en
156c. het dagelijks bestuur van een waterschap binnen het gebied waarop een winningsplan betrekking heeft.
1576 Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.
1587 Afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op een besluit tot instemming met een winningsplan of een gewijzigd of geactualiseerd winningsplan voor koolwaterstoffen met dien verstande dat:
159a. het coördinerende bestuursorgaan, bedoeld in artikel 3:22 van de Algemene wet bestuursrecht is: de Minister van Economische Zaken en Klimaat;
160b. de besluiten, bedoeld in artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zijn:
1611°. de instemming met het winningsplan, bedoeld in het derde lid,
1622°. de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht,
1633°. een besluit als bedoeld in de artikelen 6.2, eerste lid, onder a, 6.3, eerste lid, 6.5, 6.10, eerste lid, van de Waterwet te nemen door Onze Minister, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet,
1644°. de vergunning, bedoeld in artikel 40, tweede lid, van deze wet,
1655°. andere daarvoor in aanmerking komende besluiten die door Onze Minister of Onze Minister die het aangaat worden genomen, waaronder besluiten met betrekking tot de Wet natuurbescherming.
1668 Het eerste, zesde en zevende lid is niet van toepassing op het winnen van delfstoffen in het kader van het verkrijgen van gegevens voor zuiver wetenschappelijk onderzoek of voor het door de centrale overheid te voeren beleid.
167Artikel 35
1681. Het winningsplan bevat voor elk voorkomen binnen het vergunningsgebied ten minste een beschrijving van:
169a. de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen en de ligging ervan;
170b. het aanvangstijdstip en de duur van de winning;
171c. de wijze van winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten;
172d. de hoeveelheden jaarlijks te winnen delfstoffen;
173e. de kosten op jaarbasis van het winnen van de delfstoffen;
174f. de bodembeweging ten gevolge van de winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging, voorzover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat, tenzij Onze Minister anders heeft bepaald;
175g. de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan met een risicobeoordeling, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat.
1762 De Technische commissie bodembeweging brengt aan Onze Minister advies uit omtrent het eerste lid, onderdeel f.
1773 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot het winningsplan.
178Artikel 36
1791. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
180a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
181b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
182c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
183d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
1842 Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
1853 Onze Minister kan zijn instemming intrekken of beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake een grond als genoemd in het eerste lid.
186Mijnbouwbesluit
187Artikel 24
1881. Het winningsplan, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van de wet voor de winning van koolwaterstoffen bevat:
189a. een beschrijving van de verwachte hoeveelheid en de samenstelling van de aanwezige koolwaterstoffen, onderverdeeld naar reservoirlaag en reservoircompartiment;
190b. een opgaaf van de gegevens met betrekking tot de structuur van het voorkomen, onderverdeeld naar reservoirlaag en reservoircompartiment, met bijbehorende geologische, geofysische en petrofysische studies en de daarbij gehanteerde onzekerheidsanalyses;
191c. een beschrijving van een wijze van winning die niet in strijd is met de bij of krachtens dit besluit geldende wettelijke voorschriften inzake winning van koolwaterstoffen;
192d. een beschrijving van het mijnbouwwerk en de ligging ervan;
193e. een opgaaf van het aantal boorgaten dat bij de winning wordt gebruikt;
194f. een opgaaf van de volgorde en het tijdsbestek van het maken van de boorgaten;
195g. een opgaaf van de ligging, lengte en diameter van de verbuizing van de boorgaten;
196h. een opgaaf van de plaats en wijze waarop de koolwaterstoffen in de verbuizing treden;
197i. een opgaaf van de samenstelling en hoeveelheden van de stoffen, die jaarlijks onvermijdelijk bij de winning van koolwaterstoffen meekomen;
198j. een opgaaf van de hoeveelheden gewonnen koolwaterstoffen die jaarlijks bij de winning wordt gebruikt, afgeblazen of afgefakkeld;
199k. een opgaaf van de samenstelling en hoeveelheden delfstoffen en andere stoffen die jaarlijks bij de winning in de ondergrond worden teruggebracht;
200l. een opgaaf van de jaarlijkse kosten van de winning, onderverdeeld in kosten voor investeringen, onderhoud, bedrijfvoering, en de kosten van het verlaten en verwijderen van mijnbouwwerken;
201m. een kaart met daarop de contouren van de verwachte uiteindelijke mate van bodemdaling;
202n. een overzicht met het verloop van de verwachte mate van bodemdaling in de tijd;
203o. een opgaaf van de onzekerheid omtrent de verwachte mate van bodemdaling als bedoeld in de onderdelen m en n;
204p. een risico-analyse omtrent bodemtrillingen als gevolg van de winning;
205q. een beschrijving van de mogelijke omvang en verwachte aard van de schade door bodembeweging;
206r. een beschrijving van de maatregelen die worden genomen om bodembeweging te voorkomen of te beperken, en
207s. een beschrijving van de maatregelen die worden genomen om schade door bodembeweging te voorkomen of te beperken.
208De onderdelen m tot en met s zijn niet van toepassing op voorkomens die gelegen zijn aan de zeezijde van de lijn, bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee.
2092 In het winningsplan, bedoeld in het eerste lid, wordt per onderdeel toegelicht welke overwegingen bij de gemaakte keuze van belang zijn geweest, voor zover relevant.
210Artikel 30
2111. De uitvoerder verricht metingen naar bodembeweging ten gevolge van het winnen van delfstoffen of aardwarmte als bedoeld in artikel 41 van de wet. De metingen worden verricht overeenkomstig een meetplan.
2122 De uitvoerder dient het meetplan in bij Onze Minister voor ieder voorkomen waaruit wordt gewonnen.
2133 Het meetplan behoeft de instemming van Onze Minister alvorens met de winning wordt aangevangen.
2144 Onze Minister beslist over het meetplan binnen acht weken na indiening ervan. De instemming is van rechtswege gegeven, indien Onze Minister niet binnen de instemmingstermijn een beslissing heeft genomen. De instemming van rechtswege wordt voor de mogelijkheid van bezwaar en beroep gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2155 Onze Minister kan de instemming onder beperkingen geven en aan zijn instemming voorschriften verbinden.
2166 Het meetplan beslaat de termijn van de winning en de daarop volgende dertig jaren. De uitvoerder actualiseert het meetplan gedurende de periode van winning en de daarop volgende vijf jaren jaarlijks en verstrekt daarvan voor 1 november afschrift aan Onze Minister. Onze Minister kan de uitvoerder een aanwijzing geven omtrent de tijdstippen waarop en de plaatsen waar gemeten wordt.
2177 Het meetplan bevat tenminste een beschrijving van:
218a. de tijdstippen waarop de metingen worden verricht;
219b. de plaatsen waar gemeten wordt, en
220c. de meetmethoden.
2218 Een van de tijdstippen, bedoeld in het zevende lid, onderdeel a, ligt voor de aanvang van de winning.
2229 Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld omtrent het meetplan.
223Artikel 31
2241. De uitvoerder draagt ervoor zorg dat de metingen op een zorgvuldige en betrouwbare wijze plaatsvinden.
2252 De uitvoerder overlegt de resultaten van de eerste meting, bedoeld in artikel 30, achtste lid, uiterlijk twee weken voor de aanvang van de winning aan de inspecteur-generaal der mijnen.
2263 De uitvoerder overlegt de resultaten van de metingen alsmede een analyse van die resultaten twaalf weken na het verrichten van de metingen aan de inspecteur-generaal der mijnen.
2274 Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de inhoud van en de wijze van verstrekking van de meetresultaten en de analyse daarvan.