Naar de inhoud
Uitsprakenmonitor mijnbouwschade
GoedgekeurdRaad van State (ABRvS)meervoudige kamerSchade aan een pandHoger beroep: uitspraak bevestigd

ABRvS: het Instituut is niet bevoegd schades te beoordelen waarover de NAM vóór 31 maart 2017 al (afwijzend) heeft beslist, ook als de NAM het bewijsvermoeden toen nog niet toepaste; geen toepassing van de hardheidsclausule.

Raad van State (ABRvS) · 3 augustus 2022 · meervoudige kamer · Hoger beroep

ABRvS 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2232

Samenvatting

RedactioneelGoedgekeurd

Een woningeigenaar kreeg € 1.311,35 voor één schade en vocht de afwijzing van de overige schades aan. De Afdeling: het IMG is niet bevoegd voor eerder door de NAM beoordeelde, niet verergerde schades; het bewijsvermoeden is weerlegd door verschilzetting; een lichte overschrijding van de trillingsgrenswaarde en het gelijkheidsbeginsel baten niet. Bevestigd.

Citaat (regel 237)
“bevestigt de aangevallen uitspraak.”
Naar regel 237 in de uitspraak
Op rechtspraak.nl (opent in een nieuw venster) Gebruik deze uitspraak in mijn zienswijze Trilling op mijn adres Correctie melden
Samenvatting en labels zijn redactioneel; de uitspraak zelf is leidend.

Feiten uit de uitspraak

  • Onderwerp

    • Schade aan een pand

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 28)
      “5. Op 30 augustus 2018 heeft [appellant] een aanvraag tot vergoeding van schade veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten gedaan bij de Tijdelijke Commissie.”
      Naar regel 28 in de uitspraak

  • Kwesties

    • Eerder behandelde schade

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 76, r.o. 36)
      “Het Instituut is op grond van het Besluit mijnbouwschade en de Tijdelijke wet Groningen niet bevoegd de eerder door de NAM beoordeelde identieke schades te behandelen, maar kan schades, die eerder door de NAM zijn beoordeeld, wel beoordelen voor zover deze zijn verergerd.”
      Naar regel 76 in de uitspraak

    • Bewijsvermoeden

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 188, r.o. 125)
      “Het Instituut kan alleen het bewijsvermoeden met succes weerleggen, als het er in slaagt met een hoge mate van zekerheid te bewijzen dat aan de schade uitsluitend een andere autonome oorzaak ten grondslag ligt dan bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten.”
      Naar regel 188 in de uitspraak

    • Zetting

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 144, r.o. 90)
      “het bewijsvermoeden heeft weerlegd door aan te tonen dat de zettingschade evident te herleiden is tot een zettingsgevoelige ondergrond in combinatie met verandering in grondwaterspanningen en ongelijke belasting door de woning.”
      Naar regel 144 in de uitspraak

    • Trillingstool

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 190, r.o. 127)
      “Daarbij betrekt de Afdeling dat het om een beperkte overschrijding van de door het Instituut gehanteerde grenswaarde na veiligheidsafslag van 1,5 gaat.”
      Naar regel 190 in de uitspraak

    • Procedureel (Awb)

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 63, r.o. 30)
      “Onder deze omstandigheden is er volgens de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de deskundigen zijn uitgegaan van een onjuiste nulmeting light en dat het adviesrapport daarom niet ten grondslag mocht worden gelegd aan de besluitvorming.”
      Naar regel 63 in de uitspraak

    • Overig

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 221, r.o. 152)
      “Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zo ver dat het Instituut gehouden is een hogere schadevergoeding toe te kennen”
      Naar regel 221 in de uitspraak

  • Wie stelde (hoger) beroep in

  • Uitspraak (dictum)

  • Gunstig voor

  • Toewijzing

    • Gedeeltelijk toegewezen

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 29)
      “6. Bij besluit van 18 november 2019 heeft de minister een schadevergoeding toegekend van € 1.311,35, inclusief wettelijke rente, voor schade 2.”
      Naar regel 29 in de uitspraak

  • Gemachtigde

    • mr. J.F. Koenders · advocaat · namens aanvrager

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 18)
      “bijgestaan door mr. J.F. Koenders, advocaat te Groningen”
      Naar regel 18 in de uitspraak

    • mr. K. Winterink · advocaat · namens IMG

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 18)
      “vertegenwoordigd door mr. K. Winterink en mr. T.W. Franssen, advocaten te Den Haag”
      Naar regel 18 in de uitspraak

    • mr. T.W. Franssen · advocaat · namens IMG

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 18)
      “vertegenwoordigd door mr. K. Winterink en mr. T.W. Franssen, advocaten te Den Haag”
      Naar regel 18 in de uitspraak

  • Deskundige

    • NIVRE (L. Norel) · IMG-deskundige · rechter volgt het advies

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 144, r.o. 90)
      “het bewijsvermoeden heeft weerlegd door aan te tonen dat de zettingschade evident te herleiden is tot een zettingsgevoelige ondergrond in combinatie met verandering in grondwaterspanningen en ongelijke belasting door de woning.”
      Naar regel 144 in de uitspraak

    • NIVRE (L.H.N. Nabben) · IMG-deskundige · rechter volgt het advies

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 123, r.o. 75)
      “Nabben beschikte daardoor over duidelijke foto’s van de situatie en was niet gehouden nogmaals onderzoek ter plaatse te verrichten.”
      Naar regel 123 in de uitspraak

    • Everts Geotechniek B.V. (H J. Everts) · IMG-deskundige · rechter volgt het advies

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 128, r.o. 79)
      “Daarbij komt dat de second opinion de samenstelling van de bodem (klei- en veengrond) ter plaatse van de woning bevestigt.”
      Naar regel 128 in de uitspraak

    • Vergnes Expertise B.V. (P.J. Vrieling) · contra-expert · rechter volgt het advies niet

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 144, r.o. 90)
      “Wat [appellant] daar tegenover heeft gesteld onder verwijzing naar het (aangevulde) tegenadvies, is onvoldoende voor het oordeel dat het Instituut het bewijsvermoeden ten aanzien van de schades niet heeft weerlegd.”
      Naar regel 144 in de uitspraak

    • Arcadis · partijdeskundige · geen oordeel van de rechter

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 26)
      “3. Op 28 augustus 2014 heeft Arcadis in opdracht van de NAM een taxatierapport bevingsschade uitgebracht.”
      Naar regel 26 in de uitspraak

  • Bedrag

    • € 1.311,35 · toegekend door het IMG

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 29)
      “6. Bij besluit van 18 november 2019 heeft de minister een schadevergoeding toegekend van € 1.311,35, inclusief wettelijke rente, voor schade 2.”
      Naar regel 29 in de uitspraak

  • Trillingssterkte

    • 6,08 mm/s · kansniveau 1% · op de locatie

      Goedgekeurd

      zoals genoemd in de uitspraak, met kansniveau en bron

      Citaat (regel 167, r.o. 109)
      “De maximale trillingsnelheid (de beving van Hellum in 2015) is berekend op 6,08 mm/s uitgaande van een overschrijdingskans van 1%.”
      Naar regel 167 in de uitspraak

    • 3,12 mm/s · kansniveau 1% · op de locatie

      Goedgekeurd

      zoals genoemd in de uitspraak, met kansniveau en bron

      Citaat (regel 161, r.o. 105)
      “De trillingsnelheden bedroegen respectievelijk 6,08 mm/s en 3,12 mm/s.”
      Naar regel 161 in de uitspraak

    • 2,34 mm/s · kansniveau 25% · op de locatie

      Goedgekeurd

      zoals genoemd in de uitspraak, met kansniveau en bron

      Citaat (regel 179, r.o. 118)
      “Uitgaande van een overschrijdingskans van 25% is de maximale trillingsnelheid op de locatie van de woning in 2015 2,34 mm/s geweest.”
      Naar regel 179 in de uitspraak

    • 5 mm/s · kansniveau 1% · grenswaarde

      Goedgekeurd

      zoals genoemd in de uitspraak, met kansniveau en bron

      Citaat (regel 180, r.o. 119)
      “boven de door het Instituut gehanteerde grenswaarde van 5 mm/s bij gevoelig metselwerk is uitgekomen”
      Naar regel 180 in de uitspraak

    • 10 mm/s · kansniveau 1% · grenswaarde

      Goedgekeurd

      zoals genoemd in de uitspraak, met kansniveau en bron

      Citaat (regel 170, r.o. 112)
      “indien de trillingssnelheid ter plaatse niet hoger is geweest dan 10 mm/s (met 1% overschrijdingskans)”
      Naar regel 170 in de uitspraak

  • Grenswaarde overschreden

    • Ja

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 190, r.o. 127)
      “Daarbij betrekt de Afdeling dat het om een beperkte overschrijding van de door het Instituut gehanteerde grenswaarde na veiligheidsafslag van 1,5 gaat.”
      Naar regel 190 in de uitspraak

  • Ligging

    • Boven het Groningenveld

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 188, r.o. 125)
      “De woning van [appellant] ligt binnen het effectgebied waar het bewijsvermoeden van toepassing is”
      Naar regel 188 in de uitspraak

  • Datum besluit op bezwaar

    • 30 juni 2020

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 13)
      “Bij besluit van 30 juni 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.”
      Naar regel 13 in de uitspraak

  • Datum primair besluit

    • 18 november 2019

      Goedgekeurd
      Citaat (regel 12)
      “Bij besluit van 18 november 2019 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat aan [appellant] een schadevergoeding toegekend van € 1.311,35”
      Naar regel 12 in de uitspraak

Niet genoemd in de uitspraak: aantal schades, plaats.

Elk feit staat letterlijk in de uitspraak; klap het citaat open voor de vindplaats.

Kernoverwegingen

  1. Regel 89

    Goedgekeurd

    Schades die vóór 31 maart 2017 door de NAM zijn afgewezen en identiek of niet verergerd zijn, mag het IMG niet beoordelen; voor de hardheidsclausule is hier geen grond.

    “48. De slotsom is dat het Instituut in het geval van [appellant] geen uitzondering heeft hoeven te maken en zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet bevoegd is de schades te beoordelen, omdat de NAM eerder over deze schades heeft geoordeeld.”
    Naar regel 89 in de uitspraak

  2. r.o. 90

    Goedgekeurd

    De zettingsschade is evident te herleiden tot een zettingsgevoelige klei/veenbodem, grondwaterdaling sinds 2005 en ongelijke belasting van de woning.

    “het bewijsvermoeden heeft weerlegd door aan te tonen dat de zettingschade evident te herleiden is tot een zettingsgevoelige ondergrond in combinatie met verandering in grondwaterspanningen en ongelijke belasting door de woning.”
    Naar regel 144 in de uitspraak

  3. r.o. 127

    Goedgekeurd

    Een eenmalige, beperkte overschrijding van de IMG-grenswaarde na veiligheidsafslag (beving Hellum 2015) maakt niet aannemelijk dat trillingen de in 2017/2018 verergerde schade veroorzaakten.

    “Daarbij betrekt de Afdeling dat het om een beperkte overschrijding van de door het Instituut gehanteerde grenswaarde na veiligheidsafslag van 1,5 gaat.”
    Naar regel 190 in de uitspraak

Inhoudsindicatie van de Rechtspraak

Bij besluit van 18 november 2019 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat aan [appellant] een schadevergoeding toegekend van € 1.311,35, inclusief een overlastvergoeding en de wettelijke rente. [appellant] is eigenaar van de vrijstaande woning, gebouwd in 1919, aan de [locatie]. In 2014 heeft [appellant] schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten in het Groningenveld gemeld bij de Neder…

Volledige tekst

Tekst van rechtspraak.nl (CC0). Elke regel heeft een eigen adres, bijvoorbeeld #r12.

1202105791/1/A2.
2Datum uitspraak: 3 augustus 2022
3AFDELING
4BESTUURSRECHTSPRAAK
5Uitspraak op het hoger beroep van:
6[appellant], wonend te [woonplaats],
7tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 15 juli 2021 in zaak nr. 20/2347 in het geding tussen:
8[appellant]
9en
10Instituut Mijnbouwschade Groningen.
11Procesverloop
12Bij besluit van 18 november 2019 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat aan [appellant] een schadevergoeding toegekend van € 1.311,35, inclusief een overlastvergoeding en de wettelijke rente.
13Bij besluit van 30 juni 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
14Bij uitspraak van 15 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
15Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
16Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
17[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
18De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.F. Koenders, advocaat te Groningen, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. K. Winterink en mr. T.W. Franssen, advocaten te Den Haag, en L.H.N. Nabben, deskundige, zijn verschenen.
19Op 20 april 2022 heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen verzocht schriftelijke inlichtingen te geven.
20Het Instituut heeft een reactie ingediend.
21[appellant] heeft eveneens een reactie ingediend.
22Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
23Overwegingen
241. [appellant] is eigenaar van de vrijstaande woning, gebouwd in 1919, aan de [locatie].
252. In 2014 heeft [appellant] schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten in het Groningenveld gemeld bij de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (NAM) naar aanleiding van de aardbeving van Leermens.
263. Op 28 augustus 2014 heeft Arcadis in opdracht van de NAM een taxatierapport bevingsschade uitgebracht. Hierin is vermeld dat geen van de 7 schades in verband kan worden gebracht met aardbevingen.
274. Bij brief van 18 september 2014 heeft de NAM aan [appellant] medegedeeld de melding niet verder in behandeling te nemen.
285. Op 30 augustus 2018 heeft [appellant] een aanvraag tot vergoeding van schade veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten gedaan bij de Tijdelijke Commissie. Volgens [appellant] zijn de eerder bij de NAM gemelde 7 schades in augustus 2017 plotseling verergerd. Ook zijn er andere schades ontdekt, zoals scheuren bij een raamkozijn en het niet meer dichtgaan van een kamerdeur.
296. Bij besluit van 18 november 2019 heeft de minister een schadevergoeding toegekend van € 1.311,35, inclusief wettelijke rente, voor schade 2.
307. In hoger beroep is in geschil of het Instituut terecht stelt dat het niet bevoegd is om de schades 4 t/m 8, 17 en 20 te beoordelen, omdat deze schades identiek aan de eerder door de NAM beoordeelde schades zijn. Daarnaast is in geschil of het Instituut voor de schades 3, 12, 13, 14, 16, 18, 19 en 21 het bewijsvermoeden juist heeft toegepast.
318. [appellant] heeft ter zitting in hoger beroep desgevraagd bevestigd dat schade 15 niet meer in geschil is.
32Overname procedure door het Instituut
339. Op 19 maart 2018 is met het Besluit Mijnbouwschade Groningen van 1 februari 2018 (Stcrt. 2018, nr. 6398) de Tijdelijke Commissie ingesteld voor de publiekrechtelijke afhandeling van schade.
3410. De Tijdelijke Commissie was in mandaat namens de minister bevoegd om een besluit op een aanvraag om schadevergoeding te nemen. Schade is gedefinieerd als fysieke schade aan gebouwen en werken die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag Norg, en materiële schade die het gevolg is van deze fysieke schade.
3511. Bij de beoordeling en beslissing over de vergoeding van schade diende de Tijdelijke Commissie de regels die het burgerlijk recht geeft over de vaststelling van de aansprakelijkheid voor en de vergoeding van schade als bedoeld in artikel 6:177 BW toe te passen, zodat zij bij haar beoordeling ook het bepaalde in artikel 6:177a BW, waarin het bewijsvermoeden gaswinning Groningenveld is vastgelegd, in acht heeft te nemen.
3612. Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen in werking getreden en het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken (Stb. 2020, 184). Met deze wet is de publiekrechtelijke afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg wettelijk geregeld.
3713. Met ingang van 1 juli 2020 is het Instituut opgericht en als zelfstandig bestuursorgaan belast met de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding. Het Instituut neemt daarmee de taak van de Tijdelijke Commissie over, die deze taak, in afwachting van een definitieve wettelijke regeling, vervulde op basis van een beleidsregeling, het Besluit Mijnbouwschade Groningen en het daarbij behorende Protocol houdende regels over de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld (hierna: het Protocol Mijnbouwschade Groningen). Het Instituut is vormgegeven als een zelfstandig bestuursorgaan om te voorzien in de behoefte aan onafhankelijke schadeafhandeling op grond van specifieke deskundigheid.
3814. Op grond van artikel 21, eerste lid, van de Tijdelijke wet Groningen worden besluiten van de deelcommissie mijnbouwschade op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, en de deelcommissie bezwaar, op grond van artikel 3, derde lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, na inwerkingtreding van deze wet aangemerkt als besluiten van het Instituut Mijnbouwschade als bedoeld in artikel 2, derde lid. Op grond van het vierde lid neemt het Instituut de zaak over in de staat waarin deze zich bevindt.
3915. Hieronder wordt, voor zover van toepassing, onder het Instituut mede de Tijdelijke Commissie begrepen.
40Procedure
4116. Op 29 februari 2019 heeft O. Peters, deskundige bij het NIVRE, in opdracht van het Instituut de schade aan de woning opgenomen. Peters heeft op 16 mei 2019 een adviesrapport uitgebracht. Daarin is vermeld dat de schades 1, 4 t/m 11, 17 en 20 eerder zijn behandeld door de NAM en niet opnieuw zijn ontstaan of zijn verergerd. In het rapport is verder vermeld dat de schades 2, 3, 12, 13, 14, 16, 18, 19 en 21 niet door mijnbouwactiviteiten zijn veroorzaakt.
4217. [appellant] heeft op 13 juni 2019 een zienswijze ingediend op het adviesrapport van 16 mei 2019. [appellant] kan zich niet vinden in de conclusies van het adviesrapport.
4318. L. Norel, deskundige bij het NIVRE, heeft op 13 september 2019 een herzien adviesrapport uitgebracht. Volgens Norel zijn schades 1, 4 t/m 11, 17 en 20 niet verergerd sinds de inspectie door de deskundige van de NAM. Norel heeft de schades 2, 3, 14, 16, 18 en 19 van een nadere toelichting voorzien. Hij onderschrijft de conclusie van Peters dat deze schades niet zijn veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten, maar door een aantoonbaar andere oorzaak.
4419. Het Instituut heeft bij besluit van 18 november 2019 € 1.311,35, inclusief bijkomende kosten en wettelijke rente, toegekend. Het Instituut volgt het adviesrapport van Norel, maar stelt dat in het adviesrapport het bewijsvermoeden voor schade 2 niet voldoende is weerlegd. Het Instituut heeft daarom een schadevergoeding voor schade 2 toegekend.
4520. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 november 2019. Op 15 april 2020 is [appellant] gehoord door de Tijdelijke commissie advisering bezwaarschriften mijnbouwschade Groningen (verder: de bezwaarcommissie). L.H.N. Nabben, deskundige bij het NIVRE, heeft tijdens de hoorzitting een toelichting gegeven.
4621. De bezwaarcommissie heeft op 10 juni 2020 geadviseerd het bezwaar van [appellant] ongegrond te verklaren. Op basis van de beoordeling van Peters en Norel en een eigen vergelijking van foto’s, komt de bezwaaradviescommissie tot de conclusie dat de schades 1, 4 t/m 11, 17 en 20 identiek zijn aan eerder door de NAM beoordeelde schades. Het Instituut is daarom niet bevoegd om deze schades te beoordelen.
47Volgens de bezwaarcommissie is door de toelichting in het adviesrapport van 13 september 2019 en de toelichting van Nabben ten aanzien van de schades 3, 12, 13, 14, 16, 18, 19 en 21 het bewijsvermoeden voldoende weerlegd.
4822. Het Instituut heeft bij besluit van 30 juni 2020 onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
49De uitspraak van de rechtbank
5023. De rechtbank is van oordeel dat gelet op de wijze waarop de deskundigen Peters, Norel en Nabben de schades aan de woning hebben beoordeeld, Nabben niet was gehouden nogmaals een onderzoek ter plaatse te verrichten.
5124. Het Instituut stelt zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt dat het onbevoegd is de aanvraag van [appellant] te behandelen voor zover deze ziet op de schades 1, 4 t/m 11, 17 en 20, die eerder door de NAM zijn beoordeeld. Uit het tegenrapport van 2 oktober 2020 (verder: het tegenrapport) van P.J. Vrieling van Vergnes Expertise B.V. volgt niet dat het om nieuwe of verergerde schades gaat.
5225. Volgens de rechtbank heeft het Instituut aangetoond dat de schades 3, 12, 13, 14, 16, 18, 19 en 21 evident en uitsluitend een andere oorzaak hebben dan bodembeweging door de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk. De bovenste grondlaag in ‘t Waar bestaat uit kleigrond met daaronder een veenlaag. Deze laag is zeer gevoelig voor inklinking als een natte periode overgaat in een droge periode. In 2005, 2015 en 2018 zijn er langdurige droge periodes geweest door een neerslagtekort. Daarbij heeft de door het Instituut ingeschakelde deskundige ook gewezen op de ongelijke belasting van het pand op de fundering. Gegevens over de berekende sterktes van de trillingen ter plaatse van de woning in combinatie met het schadebeeld onderschrijven daarnaast de conclusie dat de schades niet zijn ontstaan door bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten.
5326. Volgens de rechtbank heeft het Instituut niet gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door aan [appellant] een minder hoge schadevergoeding toe te kennen dan aan eigenaren van omliggende woningen. Per geval heeft het Instituut de schade aan de woningen beoordeeld en daarbij rekening gehouden met de ligging en de bijzondere kenmerken van de woningen.
54Hoger beroep van [appellant]
5527. [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. De gronden zien op het verrichten van een volledige nulmeting, de bevoegdheid van het Instituut, de toepassing van het bewijsvermoeden, het civiele bewijsrecht en het gelijkheidsbeginsel. [appellant] heeft in hoger beroep op 20 maart 2022 een aanvulling van Vergnes Expertise B.V. op het tegenrapport overgelegd. Deze gronden en het debat, zoals dat hierover is gevoerd, worden hieronder afzonderlijk besproken.
56Nulmeting
57Betoog [appellant]
5828. [appellant] betoogt dat de door het Instituut ingeschakelde deskundige ten onrechte geen volledige nulmeting heeft verricht. Meerdere schades zijn niet beoordeeld en daardoor is het adviesrapport van 13 september 2019 onvolledig en mocht dit niet aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd.
59Standpunt Instituut
6029. Het Instituut heeft toegelicht dat bij de schadeopname voor woningen het uitgangspunt geldt dat bij een eerste schadeopname door een onafhankelijke deskundige alle zichtbare fysieke schade wordt opgenomen, ook als deze volgens de deskundige niet het gevolg is van mijnbouwactiviteiten. De deskundige neemt niet alleen de gemelde schade op, maar kijkt ook in en rond het huis of er nog andere schade is. Dit wordt ook wel een 'nulmeting light’ genoemd. Bij een volgende bodembeweging is dan duidelijk welke schade al beoordeeld en ongewijzigd is, welke schade verergerd is en welke schade nieuw is. De nulmeting light heeft ook tot doel om zoveel mogelijk te voorkomen dat er onontdekte schade is, waarvoor weer een nieuwe schadeopname noodzakelijk is. Het Instituut stelt na ontvangst van het adviesrapport een aanvrager in de gelegenheid een zienswijze te geven op het rapport. In de zienswijze kan, onder meer, naar voren worden gebracht dat er schade is vergeten bij de schadeopname of dat er nieuwe schade is ontdekt.
61Oordeel Afdeling
6230. In dit geval heeft [appellant] in zijn zienswijze op het adviesrapport niet vermeld dat er onopgemerkte dan wel nieuwe schades zijn. Het Instituut heeft deze dan ook niet mee kunnen nemen in het besluit op de aanvraag om schadevergoeding. [appellant] heeft ook in bezwaar niet gewezen op onontdekte of nieuwe schades. Alleen al hierom hoefde het Instituut in het besluit van 30 juni 2020 geen rekening te houden met andere, niet in het adviesrapport vermelde schades. In het door [appellant] in beroep overgelegde tegenrapport is voor het eerst gewezen op extra schades. In het tegenrapport staat niet om hoeveel schades het gaat en de schades zijn ook niet gespecificeerd. Het advies in het tegenrapport luidt om voor de extra schades een aanvullende melding te doen bij het Instituut.
63Onder deze omstandigheden is er volgens de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de deskundigen zijn uitgegaan van een onjuiste nulmeting light en dat het adviesrapport daarom niet ten grondslag mocht worden gelegd aan de besluitvorming.
6431. Het betoog faalt.
65De bevoegdheid van het Instituut (schades 4 t/m 8, 17 en 20)
66Betoog [appellant]
6732. Bij de schades 4 t/m 8, 17 en 20 gaat het om diagonaal en trapsgewijze scheurvorming in de zij- en achtergevel en in de kelder van de woning. [appellant] wijst op het tegenrapport, waarin is vermeld dat deze schades niet identiek zijn aan de eerder door de NAM beoordeelde schades. Het wettelijk bewijsvermoeden voor deze schades is volgens [appellant] daarom niet weerlegd. De rechtbank heeft miskend dat de foto’s in de adviesrapporten onduidelijk zijn en dat het rapport van Arcadis te summier is. [appellant] wijst erop dat in het tegenrapport wel veel en ook zeer gedetailleerde foto’s van de schades zijn opgenomen. Het tegenrapport biedt volgens hem concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het adviesrapport van het Instituut.
6833. [appellant] betoogt verder dat het Instituut in ieder geval toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule, omdat hij onevenredig wordt benadeeld door het niet in behandeling nemen van zijn aanvraag. Daartoe stelt hij dat in 2014 het bewijsvermoeden nog niet van toepassing was en dat aan de in het rapport van Arcadis vermelde conclusie dat de schades niet gerelateerd zijn aan mijnbouwactiviteiten, geen onderzoek ten grondslag ligt. [appellant] stelt dat het hem onmogelijk is gemaakt om de schade te verhalen, omdat hij zelf het causaal verband moest aantonen en hij daartoe niet in de gelegenheid is gesteld door de NAM. Hij is destijds niet gewezen op de mogelijkheid van contra-expertise en de mogelijkheid om de schade voor te leggen aan de Arbiter bodembeweging. [appellant] stelt dat hij door de vroege melding van de schade bij de NAM is benadeeld en dat het Instituut om die reden alsnog de schade d moet beoordelen. Hij wijst verder op omstandigheden in de privésfeer, de ziekte van een vriend, waardoor hij geen vordering tegen de NAM bij de burgerlijke rechter heeft ingesteld.
69Beoordelingskader
7034. Artikel 14 van het Besluit mijnbouwschade (oud) luidt als volgt:
711. Aanvragen tot vergoeding van schade waarvoor door de vergunninghouder al schade is vergoed of waarvoor door de vergunninghouder geen schadevergoeding is toegekend dan wel waarvoor een schademelding die voor 31 maart 2017, 12:00 uur is voorgelegd aan de Commissie Veilig Wonen of een schademelding of -claim die bij vergunninghouder in behandeling is of hiertoe een vordering bij de burgerlijke rechter is ingesteld, worden door de Commissie niet in behandeling genomen.
722. De Commissie kan afwijken van het eerste lid ten einde onbillijkheden van overwegende aard te voorkomen.
73In de op 1 juli 2020 in werking getreden Tijdelijke wet Groningen is in artikel 2, vierde lid en onder a, een vergelijkbare bepaling opgenomen.
74Beoordeling door de Afdeling
7535. [appellant] heeft de schade aan de woning in 2014, dus vóór 31 maart 2017, gemeld aan de vergunninghouder (de NAM). De NAM heeft [appellant] op 18 september 2014 bericht de claim niet verder in behandeling te nemen. De NAM heeft gewezen op het taxatierapport van Arcadis van 28 augustus 2014, waarin is vermeld dat de schades niet in verband met aardbevingen kunnen worden gebracht. Het Protocol Schadeafhandeling van de NAM van augustus 2014 bevatte, anders dan het Protocol van 1 november 2016, nog niet de mogelijkheid om een contra-expertise aan te vragen of het geschil aan de Arbiter Aardbevingsschade voor te leggen. [appellant] heeft na de afwijzing van de schadeclaim door de NAM geen vordering tot schadevergoeding ingediend bij de burgerlijke rechter.
7636. Het Instituut is op grond van het Besluit mijnbouwschade en de Tijdelijke wet Groningen niet bevoegd de eerder door de NAM beoordeelde identieke schades te behandelen, maar kan schades, die eerder door de NAM zijn beoordeeld, wel beoordelen voor zover deze zijn verergerd.
7737. In het adviesrapport is op basis van vergelijking van de foto’s in het rapport van Arcadis en de foto’s van Peters in het adviesrapport vermeld dat de schades 4 t/m 8, 17 en 20 identiek zijn aan de schades die eerder zijn behandeld door de NAM. Ook de bezwaaradviescommissie heeft zich in het advies van 10 juni 2020 op dat standpunt gesteld en stelt dat bij vergelijking van de foto’s niet blijkt van een verergering van de schades.
7838. [appellant] heeft hier tegenover gesteld dat uit het tegenrapport volgt dat de schades niet identiek zijn aan de eerder door de NAM behandelde schades.
7939. Het Instituut heeft daarop Nabben gevraagd nogmaals de schades 4 t/m 8, 17 en 20 te beoordelen. In een nader advies van 4 februari 2021 heeft Nabben per schade een reactie opgesteld en gemotiveerd waarom het tegenrapport niet tot de conclusie leidt dat het om verergerde schades gaat. Bij de schades 5, 8, 17 en 20 gaat het om identieke schades. Schades 4, 6 en 7 zijn eventueel licht verergerd, maar brengen geen toename in herstelkosten met zich. Daarnaast liggen er evidente en uitsluitend andere oorzaken dan mijnbouwactiviteiten ten grondslag aan deze schades.
8040. De rechtbank is van oordeel dat die motivering niet onbegrijpelijk, onjuist of onvolledig is.
8141. In hoger beroep heeft [appellant] hier alleen tegenover gesteld dat de foto’s in het adviesrapport onduidelijk zijn, dat het tegenrapport meer gedetailleerde foto’s bevat en die foto’s wel verergering van de schade laten zien. [appellant] heeft geen inhoudelijke reactie gegeven op de bevindingen van Nabben.
8242. Het betoog van [appellant] kan niet leiden tot het oordeel dat het Instituut niet mocht uitgaan van het (herziene) adviesrapport. Van belang is of de deskundigen aan de hand van de aanwezige rapporten een goede beoordeling en vergelijking van de schades hebben kunnen maken. Met de enkele stelling dat de foto’s uit het rapport Arcadis te onduidelijk en/of te weinig gedetailleerd zijn om te beoordelen of de schades zijn verergerd, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat dit niet het geval is. Het Instituut heeft ter zitting gesteld dat de foto’s uit het (digitale) rapport van Arcadis voldoende duidelijk zijn, omdat het mogelijk is om in te zoomen op de foto’s. Uit vergelijking van de foto’s volgt dat de kenmerken en de plaatsen van de schades hetzelfde zijn. [appellant] heeft dit ter zitting niet bestreden. Er is geen grond voor het oordeel dat het Instituut zich niet op het standpunt mocht stellen dat het bij de schades 4 t/m 8, 17 en 20 om identieke, dan wel niet verergerde schades gaat.
8343. Het betoog faalt.
84Hardheidsclausule
8544. Over het betoog van [appellant] dat het Instituut toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 14, tweede lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen en in artikel 2, vijfde lid, van de Tijdelijke wet Groningen, en de schades 4 t/m 8, 17 en 20 in behandeling had moeten nemen, oordeelt de Afdeling als volgt.
8645. Met het Besluit Mijnbouwschade Groningen en de instelling van de Tijdelijke Commissie is gekozen voor een publiekrechtelijke afhandeling van schademeldingen van bewoners als gevolg van gaswinning uit het Groningenveld, waarbij de NAM zal terugtreden uit de schadebehandeling. Met de Tijdelijke wet Groningen heeft de publiekrechtelijke afhandeling van de schade een wettelijke basis gekregen en is de afhandeling van de schade onafhankelijk van de NAM gecontinueerd. In het Besluit Mijnbouwschade Groningen is er nadrukkelijk voor gekozen dat de Tijdelijke Commissie niet bevoegd is een besluit op de aanvraag om schadevergoeding te nemen in het geval de vergunninghouder vóór 31 maart 2017 een verzoek om vergoeding van de schade heeft afgewezen. Het Instituut is daartoe op grond van de Tijdelijke wet Groningen sinds 1 juli 2020 ook niet bevoegd.
8746. Op 1 januari 2017 in de Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen in werking getreden, waarmee ook het wettelijke bewijsvermoeden van artikel 6:177a BW in werking is getreden. Dit heeft geen verandering gebracht in de zojuist beschreven bevoegdheidsverdeling. De wetgever heeft geen aanleiding gezien de Tijdelijke Commissie of het Instituut bevoegd te achten in zaken, waarin door de NAM (of het Centrum Veilig Wonen) nog geen toepassing is gegeven aan het wettelijke bewijsvermoeden.
8847. De positie van [appellant] verschilt niet van anderen die in 2014 nog niet konden kiezen voor een publiekrechtelijke afhandeling van de schade en ook niet beschikten ook de mogelijkheid om een geschil over de vergoeding van schade voor te leggen aan de Arbiter bodembeweging. [appellant] had alleen de mogelijkheid om een vordering in te stellen tegen de NAM bij de burgerlijke rechter. Dat de NAM bij de beoordeling van de schade in 2014 nog geen toepassing hoefde te geven aan het wettelijke bewijsvermoeden, is ook geen omstandigheid waarin [appellant] in het bijzonder wordt getroffen. Dat gold voor iedereen die vóór 1 januari 2017 een schadeclaim bij de NAM had ingediend. Daarbij komt dat het in dit geval niet gaat om uitzonderlijk grote schades en dat door [appellant] niet aannemelijk is gemaakt dat deze schades zijn verergerd door mijnbouwactiviteiten. Het procesverloop is evenmin buitengewoon geweest (vergelijk Kamerstukken II, 2019-2020, 35 250, nr. 8, p. 26-27). Het Instituut heeft ook in de door [appellant] gestelde privéomstandigheden geen aanleiding hoeven te zien om artikel 14, eerste lid, van het Besluit mijnbouwschade Groningen buiten toepassing te laten en de schades te beoordelen. [appellant] had een gemachtigde kunnen vragen om hem bij te staan.
8948. De slotsom is dat het Instituut in het geval van [appellant] geen uitzondering heeft hoeven te maken en zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet bevoegd is de schades te beoordelen, omdat de NAM eerder over deze schades heeft geoordeeld.
9049. Het betoog faalt.
91Toepassing bewijsvermoeden
9250. [appellant] betoogt dat het Instituut een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het bewijsvermoeden en het bewijsvermoeden voor de schades 3, 12, 13, 14, 16, 18, 19, 21 niet heeft weerlegd.
9351. Bij deze schades gaat het onder meer om scheuren in metsel- en pleisterwerk, naadvorming en een klemmende deur.
9452. Tussen partijen is niet in geschil dat deze schades zijn ontstaan of verergerd door het optreden van zettingen (verticale en/of horizontale verplaatsingen). De oorzaak van de zettingen is in geschil.
9553. [appellant] wijst ter onderbouwing van zijn standpunt dat het Instituut het bewijsvermoeden niet heeft weerlegd op de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 29 juni 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:2840, een advies van ir. P.C. Van Staalduinen en ing. H.J. Everts van 16 december 2020 en de notities van ir. W.A.B. Meiborg van 1 december 2020 en van 5 september 2020.
9654. Op 4 februari 2021 heeft Nabben op verzoek van het Instituut een nader advies uitgebracht.
9755. Het Instituut heeft H J. Everts van Everts Geotechniek B.V. gevraagd een second opinion te geven over de oorzaak voor de schades 3, 12, 13, 14, 16, 18, 19 en 21. Everts heeft op 13 januari 2022 de 'second opinion m.b.t. schades [locatie]' uitgebracht.
9856. Op 20 januari 2022 heeft Nabben nog een reactie gegeven.
9957. [appellant] heeft op 20 maart 2022 een aanvullend tegenrapport van Vergnes Expertise B.V. overgelegd.
10058. Vast staat dat in dit geval het bewijsvermoeden uit artikel 6:177a BW van toepassing is op de schades die onderwerp zijn van de procedure in hoger beroep. Tussen partijen is in geschil of het bewijsvermoeden voor de schades 3, 12, 13, 14, 16, 18, 19 en 21 is weerlegd.
101Bewijsvermoeden
10259. Op 1 januari 2017 is de Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen (Stb. 2016, 553) in werking getreden, waarmee voor het causaliteitsbewijs voor fysieke schade ten gevolge van de gaswinning in Groningen het wettelijk bewijsvermoeden ex artikel 6:177a BW in werking is getreden.
10360. Artikel 6:177a lid 1 BW luidt als volgt:
104Bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.
10561. Het wettelijk bewijsvermoeden beoogt de positie van de benadeelden te versterken in discussies over het causaal verband tussen de mijnbouwactiviteiten en aardbevingsschade. Dit is gerechtvaardigd geacht omdat de fysieke schade aan gebouwen en werken die gemeld wordt in Groningen, in het merendeel van de gevallen daadwerkelijk het gevolg is van bodembeweging door gaswinning (Kamerstukken II 2015/16, 34390, nr. 3, p. 2-4). De bewijslast wordt hiermee omgekeerd, waardoor het aan NAM is om aan te tonen dat er geen andere oorzaak is van de schade dan bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van het mijnbouwwerk (Kamerstukken II 2015/16, 34041, nr. 43, p. 2).
10662. De Hoge Raad heeft in de prejudiciële beslissing van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, geoordeeld dat uit de tekst en de strekking van artikel 6:177a lid 1 BW, alsmede uit de bedoeling van de wetgever, volgt dat de exploitant het in die bepaling bedoelde vermoeden alleen dan met succes weerlegt, als hij erin slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. De Hoge Raad heeft daarbij opgemerkt dat voor bewijs in het burgerlijk procesrecht niet is vereist dat de te bewijzen feiten en omstandigheden onomstotelijk komen vast te staan. Voor bewijs kan volstaan dat de te bewijzen feiten en omstandigheden voldoende aannemelijk worden. Voor weerlegging van het vermoeden van art. 6:177a lid 1 BW is het dus niet voldoende dat de exploitant twijfel zaait over de oorzaak van de schade (r.o. 2.9.5).
107Indien de exploitant niet erin slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk, draagt hij daarvan het risico. Dat geldt dus ook indien onduidelijk blijft of de schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. In die gevallen moet op grond van art. 6:177a lid 1 BW ervan worden uitgegaan dat de schade is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk (r.o. 2.9.6).
10863. De Tijdelijke wet Groningen voorziet in een publiekrechtelijke afhandeling van schade. Op grond van artikel 1 beslist het Instituut op de aanvraag van [appellant] om vergoeding van fysieke schade aan zijn woning. Het Instituut, past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht overeenkomstig toe, waaronder het bewijsvermoeden uit artikel 6:177a BW.
10964. Voor de toepassing van het bewijsvermoeden in bestuursrechtelijke context heeft het Instituut advies gevraagd aan het Panel van Deskundigen. De reden daarvoor is, naast de grote aantallen verzoeken om schadevergoeding, dat toepassing van het bewijsvermoeden een kwestie van bewijswaardering is, waarvoor technische, bouwkundige kennis nodig is. Daarmee is het in de eerste plaats aan de onafhankelijke deskundige om te adviseren over de vraag of het ‘voldoende aannemelijk’ is dat de schade waarop het bewijsvermoeden van toepassing is, toch niet door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is veroorzaakt.
11065. Het Panel van Deskundigen heeft op 22 januari 2019 advies uitgebracht. In dit advies is vermeld dat bij de aanvraag om vergoeding van fysieke schade het bewijsvermoeden is weerlegd indien in een concreet geval evident en aantoonbaar een andere oorzaak als uitsluitende oorzaak voor de fysieke schade valt aan te wijzen dan beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld.
11166. Met inachtneming van het in dit advies neergelegde bewijsbeleid en de daarbij behorende werkinstructie toetsen deskundigen of zij met een voldoende grote mate van zekerheid kunnen uitsluiten dat de schade door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is ontstaan, en zo ja, waardoor de schade dan wel is ontstaan. Dit betekent dat de deskundige het bewijsvermoeden niet weerlegd zal achten indien hij het weliswaar aannemelijk acht dat een schade niet door bodembeweging als gevolg van gaswinning is ontstaan of verergerd, maar hij onvoldoende zekerheid kan geven over de vraag waardoor de schade dan wel is ontstaan of verergerd.
11267. In het kader van de vergewisplicht toetst het Instituut aan de hand van welke feiten en omstandigheden de deskundige tot de conclusie is gekomen dat met een voldoende mate van zekerheid een andere uitsluitende oorzaak van de schade valt aan te wijzen. De deskundige dient de motivering in zijn adviesrapport hiervoor voldoende begrijpelijk en specifiek te maken. Het Instituut acht het bewijsvermoeden pas weerlegd indien de deskundige een hoge mate van zekerheid heeft over de oorzaak van de door hem aangewezen schade. Dit sluit aan bij de bedoelingen van het Panel van Deskundigen, nu dat heeft opgemerkt dat met het criterium ‘evident en aantoonbaar’ de lat voor het weerleggen van het bewijsvermoeden ‘tamelijk hoog’ is gelegd. Van de deskundige wordt niet gevergd dat hij met 100% zekerheid kan uitsluiten dat de schade is ontstaan en/of verergerd door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten.
11368. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut hiermee een aanvaardbare en materieel voor de rechtzoekende in vergelijking met het civiele recht niet ongunstiger bestuursrechtelijke invulling heeft gegeven aan het wettelijk bewijsvermoeden van artikel 6:177a lid 1 BW. Dit betekent dat het Instituut het bewijsvermoeden met succes weerlegt als het aan de hand van een adviesrapport aantoont dat de schade is te herleiden tot een evidente en autonome oorzaak, waarvan (met hoge mate van zekerheid) aannemelijk is dat die bodembeweging als (mede)oorzaak van die schade uitsluit. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut de uitleg van het bewijsvermoeden in het voordeel van degenen die schade lijden, heeft verscherpt ten opzichte van de uitleg die door de Hoge Raad is gegeven in zijn arrest van 19 juli 2019. Hiermee wordt ook recht gedaan aan de doelstelling van een ruimhartige en voortvarende afhandeling van de schade onder publiekrechtelijke regie (Kamerstukken II, 2017-2018, 33 529, nr. 423).
11469. Sinds 1 juli 2021 hanteert het Instituut voor de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden aanvullend bewijsbeleid voor de beoordeling van fysieke schade door deskundigen. Dit geactualiseerde beoordelingskader is toegelicht in de Praktische Uitwerking van de Tijdelijke wet Groningen voor Deskundigen. Hierin is inzichtelijk gemaakt welke grenswaarden kunnen worden gebruikt om te bepalen of het aannemelijk is dat schade waarvoor een autonome oorzaak bestaat, toch is ontstaan of verergerd door trillingen door aardbevingen. Het gaat hierbij om een beoordeling die aanvullend wordt gemaakt op het onderzoek waarin door de deskundige wordt bezien of er evident en uitsluitend een andere oorzaak voor schade is dan bodembeweging.
11570. De Afdeling gaat hieronder eerst in op de vraag of het Instituut met een hoge mate van zekerheid een evidente en uitsluitend andere oorzaak voor schade dan bodembeweging heeft aangewezen voor het ontstaan van de schades 3, 12, 13, 14, 16, 18, 19 en 21. Onder 93 e.v. gaat de Afdeling in op het geactualiseerde beoordelingskader voor de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden en de toepassing daarvan in dit geval.
116Toepassing van het bewijsvermoeden
11771. [appellant] betoogt dat het Instituut geen evident en uitsluitend andere oorzaak dan bodembeweging voor de schades 3, 12, 13, 14, 16, 18, 19 heeft aangewezen en daarmee het bewijsvermoeden ten aanzien van deze schades niet heeft weerlegd.
11872. Indien [appellant] concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies naar voren gebrachte redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het Instituut niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig dient het Instituut de adviseur om een reactie te vragen op wat [appellant] over het advies heeft aangevoerd.
11973. Het Instituut is op grond van het (herzien) adviesrapport van 13 september 2019 en de daarop gegeven toelichting in bezwaar door Nabben en het nader advies van Nabben tot de conclusie gekomen dat de schades zijn veroorzaakt door ongelijke zetting (verzakking), die niet het gevolg is van bodembeweging door mijnbouwactiviteiten.
120Op basis van gegevens uit het DINOIoket heeft Nabben vastgesteld dat de bodem onder de woning bestaat uit een zettingsgevoelige metersdikke laag klei met daaronder een laag veen van een meter. In combinatie met een voortschrijdende daling van de grondwaterstand vanaf 2005 heeft dit geleid tot inklinking van de ondergrond en (extra) zettingen. De zettingen en daarmee gepaard gaande scheurvorming zijn het gevolg van het samendrukken van de ondergrond door de continue belasting van het object op de ondergrond en het eigen gewicht van de grond. Nabben heeft daarbij geconstateerd dat de belasting van het pand niet over de gehele fundering gelijk is. Dat komt door de in de gevel aangebrachte sparingen en een verschil in bouwvolume.
121Onderzoek op afstand
12274. [appellant] betoogt dat Nabben anders dan Vrieling, de opsteller van het (aangevulde) tegenrapport, niet ter plaatse geweest is om de schades te beoordelen, en dat de besluitvorming alleen al daarom niet mocht worden gebaseerd op de adviezen en toelichting van Nabben.
12375. Dit betoog treft geen doel. Deskundigen Peters en Norel zijn ter plaatse geweest om de schade op te nemen en te beoordelen. Nabben beschikte daardoor over duidelijke foto’s van de situatie en was niet gehouden nogmaals onderzoek ter plaatse te verrichten.
12476. De Afdeling gaat hieronder in op het betoog van [appellant] dat het onderzoek van Nabben een onjuiste bureaustudie is aan boormonsterprofielen, een grondwatermeting en de trillingtool. Volgens [appellant] mag het adviesrapport daarom niet aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd.
125Bodemsamenstelling
12677. [appellant] betoogt dat de uit het DINOloket afkomstige boormonsters op een afstand van 335 tot 420 m van de woning zijn afgenomen en daarom niet representatief zijn voor de samenstelling van de bodem ter plaatse van zijn woning. [appellant] stelt in dit verband ook dat het dorp ’t Waar op een stuwwal ligt, terwijl het boormonster dat op 420 m afstand van de woning is genomen niet afkomstig is uit een stuwwal.
12778. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het Instituut de besluitvorming niet mocht baseren op de advisering, omdat daarin is uitgegaan van een onjuiste bodemsamenstelling. Nabben heeft, zoals [appellant] stelt, het onderzoek naar de bodemsamenstelling via raadpleging van het DINOloket op afstand verricht. In dit onderzoek zijn meerdere boormonsterprofielen gebruikt van booronderzoek dat heeft plaatsgevonden op afstand van de woning. [appellant] heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat deze gegevens een onjuiste indicatie geven van de mogelijke bodemsamenstelling bij de woning. In het nader advies is vermeld dat de informatie over de opbouw van de bodemsamenstelling, zoals die blijkt uit de boormonsterprofielen, wordt bevestigd door de gegevens van de boormonsters, die r volgens het zogenoemde appelboor principe (een theoretische benadering van de bodemsamenstelling op basis van data uit het Dinoloket) zijn gekregen. Op de locatie van de woning is tot een diepte van 6,5 m sprake van volle kleigrond. Daaronder bevindt zich een veenlaag van 1 m. In het nader advies is voorts vermeld dat, anders dan [appellant] heeft betoogd, de boormonsterprofielen, gelet op de opbouw van de bodemsamenstelling, geen indicatie geven dat de woning op een stuwwal ligt. Wel ligt het dorp, en dus ook de woning van [appellant], op een inversierug. Dit maakt de woning niet kwetsbaarder voor mijnbouwactiviteiten. [appellant] heeft dit niet bestreden.
12879. Daarbij komt dat de second opinion de samenstelling van de bodem (klei- en veengrond) ter plaatse van de woning bevestigt. Everts heeft op 50 m afstand van de woning van [appellant] een aanvullende boring verricht. Hieruit blijkt dat de bodemopbouw bij de woning overeenkomt met de beschreven bodemopbouw in het (herzien) adviesrapport en het nader advies.
12980. Volgens [appellant] is een afstand van 50 m nog steeds te ver om een representatieve grondboring te verrichten. Ook ligt er op die plek gedumpte grond om het kanaal mee dicht te gooien. Volgens [appellant] had de boring pal naast het huis verricht moeten worden. Nu is er geboord bij een oeverwal.
13081. Het Instituut heeft daar ter zitting tegenover gesteld stelt dat de bevindingen in de second opinion overeenkomen met de metingen die op 350 m tot 420 m afstand zijn verricht. Verder is er door Everts geboord voordat de grond is gedumpt. Volgens het Instituut is het niet mogelijk bij iedere woning individuele boringen te verrichten. Daarvoor was in dit geval ook geen aanleiding.
13182. De Afdeling volgt het betoog van [appellant] niet. De gegevens van het DINOloket laten zien dat er vier punten in de nabijheid van de woning zijn die een consistent beeld geven van de samenstelling van de grond. Bovendien corresponderen die gegevens met die van de appelboor en met de door Everts verrichte boring. Er is onvoldoende grond voor twijfel aan het standpunt van het Instituut dat het in dit geval om volle kleigrond gaat met daaronder een veenlaag.
132Grondwatermeting
13383. [appellant] betoogt dat langdurige droogte niet kan hebben geleid tot een verlaagde grondwaterstand en het optreden van de schades. In dit verband stelt hij dat de door Nabben op afstand uitgevoerde grondwatermeting niet relevant is voor de stand van het grondwater onder zijn woning. De peilbuis (een meetput) voor de grondwaterstandmeting bevindt zich bij een gemaal van een lager gelegen polder op 305 m afstand van de woning. Daarbij komt dat de woning zich bevindt op ongeveer 6 m vanaf het kanaal waar het waterpeil het hele jaar door gelijk is. [appellant] wijst er verder op dat de grondwaterstanden sinds 1976 fluctueren en er eerder meerdere lage grondwaterstanden zijn geweest. Als de schade aan de woning zou zijn veroorzaakt door een lage grondwaterstand als gevolg van droogte, had die schade zich dus eerder moeten manifesteren. De schade was voor 2012 echter niet aanwezig, aldus [appellant].
13484. Dit betoog treft geen doel. In het nader advies is vermeld dat de afstand van de peilbuis ten opzichte van de woning onverlet laat dat de bodemopbouw ter plaatse van de peilbuis overeenkomt met de bodemsamenstelling op de locatie van de woning (klei- en veengrond). Daarnaast bevindt zowel de peilbuis als de woning zich in de directe nabijheid van een watergang en is er in beide gevallen geen noemenswaardig verschil in hoogte van het maaiveld ten opzichte van het NAP. [appellant] heeft met de enkele verwijzing naar de afstand van de peilbuis ten opzichte de woning niet aannemelijk gemaakt dat de meetgegevens alleen al daarom niet bruikbaar zijn.
13585. In het nader advies is uiteengezet dat de omstandigheid dat de woning op ongeveer 6 m afstand van een kanaal ligt, waar het waterpeil het hele jaar door bijna gelijk is, niet leidt tot een andere conclusie. De invloed van oppervlaktewater op de grondwaterstand is bij kleigrond minimaal tot nihil. Deze conclusie is bevestigd in de second opinion. De veronderstelling van [appellant] dat de grondwaterstand door de aanwezigheid van het kanaal niet veel kan variëren is ook volgens de second opinion onjuist. De toplagen van de ondergrond zijn zo slecht waterdoorlatend dat er nauwelijks een horizontale grondwaterstroming van en naar de watergang optreedt. [appellant] heeft dit verder niet bestreden.
13686. In het nader advies is verder vermeld dat de gegevens uit het DINOloket laten zien dat het niveau van de grondwaterstand van 1976 tot 2005 volgens hetzelfde patroon verloopt. Vanaf 2005 t/m 2019 is een voortdurende daling van de grondwaterstand te zien.
137In de second opinion is bevestigd dat uit de door de peilbuis verkregen metingen blijkt dat de veranderingen in de grondwaterstand zich hebben voorgedaan vanaf 2005 en ook vanaf 2018, een jaar waarin een groot neerslagtekort was met verlaging van het grondwater tot gevolg. In de second opinion is vermeld dat de daardoor veroorzaakte zettingen groot genoeg zijn om de schade te verergeren.
138Everts onderschrijft de conclusie in het nader advies dat de ondergrond zeer gevoelig is voor zettingen als gevolg van permanente belastingen, zoals het eigen gewicht van de constructie en dat van de grond zelf en ook door verlaging van de grondwaterstand sinds 2005. Everts wijst erop dat volgens [appellant] in 2018 de schade is toegenomen en dat dit correspondeert met het optreden van extra zettingen door een verdere verlaging van de grondwaterstand door een neerslagtekort in dat jaar.
13987. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] hier onvoldoende tegenover heeft gesteld. Het Instituut ontkent niet dat de grondwaterstanden fluctueren, maar stelt zich op het standpunt dat vooral de daling van de grondwaterstand vanaf 2005 van belang is. Anders dan [appellant] stelt, blijkt uit de foto’s van het rapport van Arcadis uit 2014 dat er eerder schade aanwezig was, gelet op onder meer de staat van het voegwerk en de vervuiling van scheuren. Dit heeft [appellant] ter zitting niet bestreden. Het betoog van [appellant] dat de droogte en het neerslagtekort in 2018 en de daardoor veroorzaakte verdere verlaging van de grondwaterstand, niet de oorzaak van de gestelde schade kan zijn geweest omdat de schade zich ook voor dit jaar heeft gemanifesteerd, treft geen doel. Het Instituut stelt zich niet op het standpunt dat de droge zomer van 2018 de enige oorzaak van de schade is. Het gaat om verschilzettingen door het inklinken van een slappe bodemlaag in combinatie met dalende waterstanden vanaf 2005 en een ongelijke belasting van de woning.
140Ongelijke belasting van de woning
14188. [appellant] bestrijdt de conclusie van het Instituut dat de belasting van de woning niet gelijk over de hele fundering is verdeeld en dat de fundering daardoor ongelijk zal verzakken. Onder verwijzing naar de aanvulling op het tegenrapport, stelt [appellant] dat de woning overal hetzelfde is gefundeerd, namelijk op een gemetselde fundering. Hierdoor kan volgens hem geen ongelijke zetting plaatsvinden en kunnen de schades hierdoor dus niet zijn ontstaan. Het Instituut heeft ten onrechte nagelaten hier nader onderzoek naar te laten doen, aldus [appellant].
14289. Dit betoog treft geen doel. De Afdeling betrekt hierbij dat het Instituut hier tegenover heeft gesteld dat de schades duidelijk kenmerken van zettingsschade hebben die wijzen op ongelijke zetting (horizontale en verticale verplaatsingen) en dat er daarom geen nader onderzoek naar de fundering nodig is. Daarbij komt dat de belasting door verschillen in bouwvolume en ongelijke belasting door de gevel niet gelijk over de hele fundering is verdeeld, waardoor de fundering ongelijk zal verzakken. Ter zitting is er verder op gewezen dat uit een bouwtekening van de woning blijkt dat een middenmuur dieper is gefundeerd en dat ook een kelder op andere wijze is aangelegd dan de rest van de fundering van de woning. [appellant] heeft hier onvoldoende tegenover gesteld.
143Conclusie
14490. De Afdeling is van oordeel dat het Instituut, onder verwijzing naar de adviesrapporten, de daarop gegeven toelichting en de second opinion het bewijsvermoeden heeft weerlegd door aan te tonen dat de zettingschade evident te herleiden is tot een zettingsgevoelige ondergrond in combinatie met verandering in grondwaterspanningen en ongelijke belasting door de woning. Wat [appellant] daar tegenover heeft gesteld onder verwijzing naar het (aangevulde) tegenadvies, is onvoldoende voor het oordeel dat het Instituut het bewijsvermoeden ten aanzien van de schades niet heeft weerlegd.
14591. Het betoog faalt.
14692. De Afdeling gaat hieronder in op het betoog van [appellant] dat de trillingen als gevolg van aardbevingen voldoende sterk zijn geweest om de schades te veroorzaken of te verergeren.
147Actualisering en aanvulling van het beoordelingskader
14893. Sinds 1 juli 2021 hanteert het Instituut, na advies van het Panel van Deskundigen, voor de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden een geactualiseerd beoordelingskader voor de beoordeling van fysieke schade door deskundigen, dat is neergelegd in de Praktische Uitwerking Tijdelijke wet Groningen voor Deskundigen. Als de deskundige van oordeel is dat er een autonome oorzaak voor de schade bestaat, moet hij vervolgens bezien of het aannemelijk is dat trillingen door aardbevingen de schade toch hebben veroorzaakt of hebben verergerd. Het Instituut geeft hiermee nader invulling aan het wettelijke bewijsvermoeden voor de beoordeling van de vraag of schade uitsluitend een autonome oorzaak heeft. Het advies van Van Staalduinen en Everts van 16 december 2020 en de SBR Trillingsrichtlijn A: schade aan gebouwen uit 2017 hebben voor de beantwoording van die vraag een vaste plaats gekregen. Het advies van Van Staalduinen en Everts ziet op de beoordeling van schade als gevolg van zettingen en de SBR Trillingsrichtlijn ziet op schade als gevolg van overbelasting, inclusief de verergering van een scheur door autonome zettingsschade.
14994. Het advies van Van Staalduinen en Everts ziet op de beoordeling van schade door zettingen. Indien het gaat om schade die zijn oorzaak vindt in een zetting van de ondiepe bodem waarop het gebouw is gefundeerd, moet deze schade worden beoordeeld in overeenstemming met het advies om vast te stellen of de zettingen het gevolg zijn van trillingen door aardbevingen. Bij schade (scheuren, scheefstand) als gevolg van zettingen door trillingen gaat om het risico van verweking (verlies van draagkracht van de bodem door verandering in waterspanning door trillingen) of verdichting (inzakking van de bodem door dichter samenpakken van korrels van de bodem) van de ondergrond waarop een gebouw staat. Het advies is alleen te gebruiken voor gebouwen die ‘op staal’ zijn gefundeerd. Het advies is niet bruikbaar voor gebouwen die op palen zijn gefundeerd. Voor dergelijke gebouwen is nader advies nodig. Ook is het advies niet toepasbaar op sommige uitzonderingssituaties, zoals gebouwen die nabij hellingen of taluds staan.
15095. Het advies laat onverlet dat in alle gevallen door de deskundige moet worden bezien of er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de zettingsschade is dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Het uitgangspunt is dus dat een deskundige het bewijsvermoeden alleen weerlegd kan achten, indien er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de zettingsschade is. De grenswaarden die zijn genoemd in het advies van Van Staalduinen en Everts, worden vervolgens gebruikt om te concluderen of het al dan niet aannemelijk is dat trillingen van invloed zijn geweest op de zettingsschade. Het advies dient dus ter ondersteuning van de motivering in de adviesrapporten.
15196. In het advies worden verschillende categorieën van berekende trillingsnelheden onderscheiden (< 10 mm/s, 10 tot 16 mm/s, 16 tot 40 mm/s en > 40 mm/s). In alle gevallen wordt een 1% overschrijdingskans gehanteerd. De deskundige dient aan te geven welke trillingsterkte, zoals die volgt uit de gevalideerde trillingtool, zich ter plaatse van de woning maximaal kan hebben voorgedaan. De deskundige kan zo vaststellen in welke categorie de berekende trillingsterkte valt en welk nader onderzoek volgens het advies is vereist, waarbij de gemaakte keuzes afhankelijk worden gesteld van het type ondergrond (zand of klei/veen) en de opgetreden trillingsnelheid.
15297. Als de deskundige tot de conclusie komt dat een zettingsschade een andere autonome oorzaak dan trillingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten heeft en trillingen niet van invloed zijn geweest op de zetting in de ondiepe ondergrond, moet hij daarna beoordelen of de scheurvorming die door de zetting is veroorzaakt mogelijk wel is verergerd door trillingen door aardbevingen.
15398. Het Instituut hanteert voor de aanvullende beoordeling van schades die geen verband houden met zettingen of die het gevolg zijn van zettingen die niet zijn veroorzaakt door aardbevingen, de grenswaarden neergelegd in de SBR Trillingsrichtlijn. Ook hiervoor geldt dat de motivering die de deskundige in zijn adviesrapport geeft voor de weerlegging van het bewijsvermoeden in de eerste plaats voldoende duidelijk moet maken dat er een andere oorzaak dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten aan de schade ten grondslag ligt. Een motivering die niet duidelijk aangeeft waardoor de schade dan wel is ontstaan, kan het bewijsvermoeden niet weerleggen. Het bewijsvermoeden kan ook niet worden weerlegd door er enkel op te wijzen dat de schade niet ontstaan zou kunnen zijn door de sterkte van de berekende maximale trillingen ter plaatse.
15499. De SBR Trillingsrichtlijn gaat ervan uit dat eerst beoordeeld moet worden in wat voor bouwelement schade is ontstaan. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen: 1) metselwerk/brosse steenachtige materialen/niet-gewapend beton/overige, en; 2) gewapend beton/hout. Vervolgens moet bepaald worden of sprake is van een bijzonder kwetsbaar object.
155100. Vervolgens zijn in de SBR Trillingsrichtlijn - afhankelijk van de gevoeligheid van het gebouw en het type materiaal - grenswaarden genoemd waaronder de kans op schade door trillingen kleiner is dan 1%. Voor metselwerk is deze grenswaarde 5 mm/s en voor metselwerk aan een gevoelig gebouw is deze 3 mm/s. Voor gewapend beton en hout is deze grenswaarde 20 mm/s en voor een gevoelig gebouw 11,8 mm/s.
156101. Het Instituut acht het in dit stadium aangewezen op deze grenswaarden nog een veiligheidsafslag toe te passen van een factor 1,5. Met deze factor worden ook in het geval van herhaalde trillingen of het risico op triggerwerking, voldoende veilige grenswaarden gehanteerd om uit te gaan van een kleinere kans dan 1%.
157102. De grenswaarden uit de SBR Trillingsrichtlijn moeten worden afgezet tegen de trillingsnelheden die op de locatie van een gebouw of werk kunnen zijn opgetreden. Dit kan worden bepaald door een berekening met de trillingtool. Zoals blijkt uit het onderzoek van de TU Delft van 2018 kan dit veilig worden berekend door gebruik te maken van de waarden uit de trillingtool met een overschrijdingskans van 25% (in plaats van een overschrijdingskans van 1%).
158103. Als de hiervoor genoemde grenswaarden worden omgerekend van een 25% overschrijdingskans naar een 1% overschrijdingskans, komen die afgerond en na toepassing van de veiligheidsafslag, voor metselwerk e.a. uit op 8,5 mm/s en 5 mm/s voor een gevoelig gebouw. Voor gewapend beton en hout gelden dan waarden van 34 mm/s, respectievelijk 20 mm/s.
159104. Als de grenswaarden niet zijn overschreden, is de kans op schade ruimschoots kleiner dan 1%. In dat geval is het volgens het Instituut niet aannemelijk dat de schade waar volgens de deskundige een autonome oorzaak voor bestaat tóch is ontstaan of verergerd door trillingen door aardbevingen. In dat geval is het bewijsvermoeden weerlegd. Als de trillingbelasting hoger is dan de grenswaarde, betekent dat een verhoogde kans op schade. De deskundige moet dan een afweging maken tussen de mate van overschrijding en de factoren die tot schade hebben geleid, om te bepalen of hij invloed van trillingen door aardbevingen aannemelijk acht.
160Toepassing in het concrete geval
161105. Het Instituut heeft in dit geval in beroep de deskundige gevraagd rekening te houden met het geactualiseerde beoordelingskader. Nabben heeft in een reactie van 22 november 2020 op het tegenrapport bevestigd dat de (verschil)zettingen/verzakkingen verband houden met mijnbouwactiviteiten. Vervolgens heeft Nabben de trillingsnelheden beoordeeld vanaf 21 augustus 2014, het moment van inspectie door de NAM, tot de opname van de schade op 29 april 2019 door de door het Instituut inschakelde deskundige. Daarbij gaat het om de trillingsterktes die zijn berekend naar aanleiding van de beving van Hellum van 30 september 2015 en de beving van Zeerijp van 8 januari 2018. De trillingsnelheden bedroegen respectievelijk 6,08 mm/s en 3,12 mm/s. Omdat de trillingsnelheden onder de 10 mm/s zijn gebleven, kan op grond van het advies van Van Staalduinen en Everts uitgesloten worden geacht dat de zettingsschade is veroorzaakt door trillingen door aardbevingen. In de reactie is verder vermeld dat, gelet op de te hanteren grenswaarden voor gevoelige panden in de SBR Trillingsrichtlijn, het redelijkerwijs kan worden uitgesloten dat de schades zijn ontstaan of verergerd door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten.
162106. De Afdeling zal hieronder aan de hand van de hoger beroepsgronden van [appellant] beoordelen of het Instituut het aanvullende bewijsbeleid mocht toepassen, of dit op de juiste wijze is toegepast en of er aanknopingspunten zijn voor twijfel of dat het geval is en of er aanleiding is om van het beoordelingskader af te wijken.
163Het betoog van [appellant] inzake het beoordelingskader van 1 juli 2021
164Het advies van Van Staalduinen en Everts
165107. Het betoog van [appellant] dat het Instituut het bewijsvermoeden onjuist heeft toegepast, treft geen doel. Anders dan [appellant] stelt, was het Instituut niet gehouden de procedure zoals omschreven in de notitie van Meiborg van 5 september 2020 te volgen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631 (r.o. 88) overwogen dat het beoordelingskader van 1 juli 2021 onverlet laat dat in alle gevallen door de deskundige moet worden bezien of er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de schade is dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Het uitgangspunt is en blijft dus dat een deskundige het bewijsvermoeden alleen weerlegd kan achten, als er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de schade is. Daarbij is, anders dan [appellant] en lijken te veronderstellen, een hoge mate van zekerheid, maar geen onomstotelijk bewijs voor het bestaan van een autonome oorzaak noodzakelijk. Het geactualiseerde beoordelingskader biedt vervolgens de mogelijkheid om vast te stellen of de trillingen als gevolg van bevingen zo gering zijn geweest dat daardoor de schade (door zettingen en/of overbelasting) niet (toch) kan zijn ontstaan of verergerd.
166108. Het betoog van [appellant], onder verwijzing naar het advies van Van Staalduinen en Everts van 16 december 2020, dat het Instituut het bewijsvermoeden niet heeft weerlegd, omdat de schade niet voldoende is onderzocht, treft geen doel.
167109. In het advies van Van Staalduinen en Everts zijn grenswaarden genoemd om te beoordelen of het aannemelijk is dat trillingen van invloed zijn geweest op de zettingsschade. De deskundige heeft in dit geval aangegeven welke trillingsterkte, zoals die volgt uit het gebruik van de trillingtool, zich op de locatie van de woning maximaal kan hebben voorgedaan. De maximale trillingsnelheid (de beving van Hellum in 2015) is berekend op 6,08 mm/s uitgaande van een overschrijdingskans van 1%. Volgens het advies van Van Staalduinen en Everts leiden trillingen door aardbevingen onder de 10 mm/s niet tot zettingen. De combinatie van evidente zettingsschade en de beperkte trillingen ter plaatse maken in dat geval dat de deskundige het bewijsvermoeden weerlegd kan achten. Het uitgangspunt blijft echter dat een deskundige het bewijsvermoeden alleen weerlegd kan achten, indien er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de zettingsschade is. In dit geval hebben de deskundigen onderzoek gedaan naar de oorzaak van de zettingsschade en zijn zij tot de conclusie gekomen dat de (verschil)zettingen/verzakkingen en de daarmee gepaard gaande scheurvorming in de woning het gevolg zijn van de zeer zettingsgevoelige ondergrond in combinatie met de veranderingen in de stand van het grondwater in de periode 2005-2018 en de ongelijke belasting door de woning. De Afdeling ziet in het betoog van [appellant] geen aanleiding voor het oordeel dat het Instituut in strijd heeft gehandeld met het advies van Van Staalduinen en Everts.
168110. De verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 29 juni 2021, ECLI:NL:RBNE:2021:2840 leidt evenmin tot het oordeel dat het Instituut een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het bewijsvermoeden.
169111. In de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 29 juni 2021 had het Instituut geen onderzoek gedaan naar de oorzaak van verzakking van een woning. In dat geval achtte de rechtbank de verwijzing door Nabben naar een eerdere notitie van 23 oktober 2020 van Van Staalduinen en Everts onvoldoende om dit gebrek te passeren. Ter zitting werd vastgesteld dat Nabben niet bekend was met de reactie daarop van Meiborg van 1 december 2020, en de daaropvolgende reactie van Van Staalduinen en Everts van 16 december 2020 en de vervolgens aangepaste versie van het advies van Van Staalduinen en Everts. In de aangepaste versie van 16 december 2020 is toegelicht dat het ook bij trillingen onder de 10 mm/s nog steeds noodzakelijk is om de oorzaak van de schade te duiden.
170112. In dit geval heeft het Instituut onderzoek laten doen naar de oorzaak van de verzakking van de woning en is gewezen op uitsluitend andere oorzaken dan mijnbouwactiviteiten voor het ontstaan van de schades 3, 12 t/m 16, 18, 19 en 21. In de second opinion van Everts zijn de conclusies van dit onderzoek bevestigd. De conclusie komt ook overeen met het advies van Van Staalduinen en Everts van 16 december 2020, waaruit volgt dat in een geval zoals dit, enige invloed van trillingen door aardbevingen op voorhand kan worden uitgesloten indien de trillingssnelheid ter plaatse niet hoger is geweest dan 10 mm/s (met 1% overschrijdingskans).
171113. Het betoog faalt.
172SBR Trillingsrichtlijn
173114. [appellant] betoogt dat de maximaal berekende trillingsnelheid op de locatie van de woning 6,08 mm/s bedraagt en dat dit boven de grenswaarde ligt die volgens de SBR Trillingsrichtlijn geldt voor gevoelige panden, zoals de woning van [appellant]. Daarmee is het dus niet uitgesloten dat trillingen van invloed zijn geweest op het ontstaan of de verergering van schade.
174Heropening van het onderzoek
175115. Na de behandeling van de zaak op de zitting heeft de Afdeling aanleiding gezien om het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht te heropenen. In de brief van 20 april 2022 heeft de Afdeling vermeld dat het Instituut ter zitting in het hoger beroep voor het eerst uiteengezet heeft dat de toepassing van het geactualiseerde beoordelingskader van 1 juli 2021, zoals neergelegd in de Praktische Uitwerking Tijdelijke Wet Groningen, in dit geval niet de conclusie verandert - zoals neergelegd in het besluit van 18 januari 2021 - dat het bewijsvermoeden is weerlegd. In het beoordelingskader heeft de SBR Trillingsrichtlijn een vaste plaats gekregen. De in deze richtlijn genoemde grenswaarden worden omgerekend van een 25% overschrijdingskans naar een 1% overschrijdingskans. Ter zitting is vastgesteld dat na toepassing van de veiligheidsopslag de grenswaarde voor de kans op schade door (mijnbouw)trilling bij een gevoelig pand wordt overschreden. De Afdeling heeft het Instituut verzocht de motivering van het standpunt dat dit in dit geval niet leidt tot weerlegging van het bewijsvermoeden, op schrift te stellen, zodat [appellant] daarop adequaat kan reageren.
176Antwoord van het Instituut
177116. Bij brief van 17 mei 2022 heeft het Instituut antwoord gegeven op het verzoek van de Afdeling. In deze brief is onder meer het volgende vermeld. Daarbij is een aanvullend nader advies van Nabben betrokken.
178117. Voor de kans op scheurvorming bij bepaalde trillingsnelheden geldt op grond van de SBR Trillingsrichtlijn bij onder meer normaal metselwerk een kans op schade van 1%, in het geval de trillingsnelheid ter plaatse 5 mm/s was. Bij gevoelig metselwerk bestaat een kans op schade van 1%, in het geval de trillingsnelheid ter plaatse 3 mm/s was. Voor sterkere materialen, bijvoorbeeld gewapend beton, gelden hogere grenswaarden.
179118. De TU Delft heeft in 2018 geconcludeerd dat als trillingsnelheden moeten worden berekend, uitgegaan kan worden van de methode van Bommer e.a. met een overschrijdingskans van 25% (in plaats van 1%). Uitgaande van een overschrijdingskans van 25% is de maximale trillingsnelheid op de locatie van de woning in 2015 2,34 mm/s geweest. Deze trillingsnelheid ligt dus onder de grenswaarden waarbij volgens de SBR Trillingsrichtlijn een 1% kans op schade bestaat. Het Instituut gaat zelf uit van een conservatievere maatstaf dan geldt bij een onverkorte toepassing van de SBR Trillingsrichtlijn. In de werkwijze van het Instituut - zoals bekendgemaakt op 1 juli 2021 - wordt rekening gehouden met een extra veiligheidsfactor van 1,5. Het Instituut rekent eerst de grenswaarden uit de SBR Trillingsrichtlijn om van 25% overschrijdingskans naar een 1% overschrijdingskans. Dit is een rekenkundige verandering van de grenswaarden van 5 mm/s en 3 mm/s met 25% overschrijdingskans naar 13 mm/s en 7,8 mm/s met 1% overschrijdingskans. Daarna past het Instituut een extra 'veiligheidsafslag' (factor 1,5) toe. Na toepassing van de veiligheidsafslag, komen deze waarden (PGV 1%) voor metselwerk e.a. afgerond uit op 8,5 mm/s bij normaal metselwerk en 5 mm/s bij gevoelig metselwerk. Het doel van deze veiligheidsafslag is meerledig. In de eerste plaats wordt hiermee een veiligheidsmarge verwerkt in verband met de onzekerheden die inherent zijn aan dit wetenschappelijke onderwerp. Daarnaast wordt het risico van herhaalde trillingen ondervangen, alsook de risico's op triggerwerking of de verergering van schade.
180119. Ter plaatse van de woning van [appellant] heeft zich eenmalig een trillingsnelheid (met een overschrijdingskans van 1%) voorgedaan die boven de door het Instituut gehanteerde grenswaarde van 5 mm/s bij gevoelig metselwerk is uitgekomen, te weten een trillingsnelheid van 6,08 mm/s bij de beving van Hellum in 2015.
181120. Op grond van het geactualiseerde beoordelingskader moet de deskundige in die situatie motiveren of hij invloed van de trillingen op het ontstaan of verergering van de schade aannemelijk acht.
182121. In het aanvullend nader advies is vermeld dat het gaat om een lichte overschrijding van de grenswaarde, zoals gehanteerd door het Instituut en dus met veiligheidsafslag. De grenswaarden uit de SBR Trillingsrichtlijn zijn niet overschreden. De oorzaak van de in het geding zijnde schades is niet aan mijnbouw gerelateerde verzakking/(verschil)zetting. Gelet op het schadebeeld en de kenmerken van de schade hebben de trillingen niet geleid tot een toename van de schade dan wel tot een toename in de herstelkosten. Daarbij is van belang dat de beving van Hellum in 2015 niet maatgevend is voor schades die volgens [appellant] in 2017 plotseling zijn ontstaan of verergerd.
183122. Gelet op het voorgaande is het Instituut van mening dat het bewijsvermoeden is weerlegd. Voor de ontstane schade bestaat evident een andere oorzaak dan mijnbouwactiviteiten, terwijl invloed van trillingen door aardbevingen redelijkerwijs is uitgesloten.
184Reactie van [appellant]
185123. Bij brief van 13 juni 2022 heeft [appellant] een reactie gegeven op de toelichting van het Instituut. In deze brief is onder meer het volgende vermeld ter onderbouwing van het standpunt dat het Instituut niet is geslaagd in de weerlegging van het bewijsvermoeden.
186124. [appellant] stelt, samengevat, voorop dat het Instituut niet een evidente en uitsluitend andere oorzaak dan mijnbouwactiviteiten voor het ontstaan van de schades heeft aangewezen. Zelfs in het geval het Instituut daarin wel is geslaagd, dan moet het er voor worden gehouden dat de schade wel is ontstaan of verergerd door de trillingen door aardbevingen gelet op de overschrijding van de grenswaarden in de SBR Trillingsrichtlijn. Volgens [appellant] hanteert het Instituut ten onrechte het geactualiseerde beoordelingskader om te beoordelen dat het bewijsvermoeden niet van toepassing is. Het Instituut handelt daarmee in strijd met het advies van het Panel van Deskundigen uit 2019. Daarmee geeft het Instituut een onjuiste toepassing aan het bewijsvermoeden uit artikel 6:177a BW. Ook wijst [appellant] erop dat het beoordelingskader van 1 juli 2021 niet van toepassing, omdat de bestuursrechter het besluit van 30 juni 2020 ex tunc moet toetsen.
187Oordeel van de Afdeling
188125. De woning van [appellant] ligt binnen het effectgebied waar het bewijsvermoeden van toepassing is en waar het Instituut schade aan de woning beoordeelt, zoals dat in dit geval ook is gedaan. Anders dan [appellant] stelt, veronderstelt het wettelijke bewijsvermoeden niet dat het causaal verband tussen mijnbouwactiviteiten en schade reeds is gegeven, maar ziet dit op de bewijslastverdeling. Het wettelijke bewijsvermoeden brengt een omkering van de bewijslast met zich voor de vaststelling van het condicio sine qua non verband tussen mijnbouwactiviteiten en schade. Het bewijs krijgt vorm door onafhankelijke deskundigenadvisering, waarbij het Instituut zich bij zijn besluit moet vergewissen van de juistheid van de adviezen. Het Instituut kan alleen het bewijsvermoeden met succes weerleggen, als het er in slaagt met een hoge mate van zekerheid te bewijzen dat aan de schade uitsluitend een andere autonome oorzaak ten grondslag ligt dan bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Dit is het uitgangspunt voor het weerleggen van het bewijsvermoeden, zoals dat ook in deze zaak is gehanteerd. De Afdeling heeft in de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631, r.o. 88, geoordeeld dat het Instituut aanvullend het geactualiseerde beoordelingskader mag hanteren. Hiermee wordt een aanvaardbare aanvullende invulling gegeven aan het criterium dat de schade uitsluitend moet zijn veroorzaakt door een autonome oorzaak. Anders dan [appellant] betoogt, hanteert het Instituut dit nadere bewijsbeleid dus niet om het bewijsvermoeden niet van toepassing te achten.
189126. Zoals [appellant] betoogt, dateert het geactualiseerde beoordelingskader van 1 juli 2021 van na de beslissing op bezwaar. Dit staat er niet aan in de weg dat het Instituut, nadat in de beslissing op bezwaar een oordeel is gegeven over het bestaan van een evidente en uitsluitende oorzaak van de schade, dit beoordelingskader mag betrekken in de tot in hoger beroep voortschrijdende discussie over de invloed van trillingen (vergelijk de uitspraak van 8 juni 2022). Van belang is dat dit beoordelingskader een nadere uitwerking is van reeds bestaande inzichten over de rol van trillingen in het ontstaan van schade. Daarbij komt dat ook [appellant] in beroep en hoger beroep heeft gewezen op onderdelen van dit beoordelingskader. Het Instituut heeft in dit geval vastgesteld dat het bewijsvermoeden nog niet was ontzenuwd, omdat er een hogere kans op schade dan 1% was. Het Instituut heeft daarop een nadere afweging gemaakt over de mogelijke invloed van trillingen op grond van de verschillende factoren die een rol gespeeld hebben in het ontstaan van de schade. De Afdeling acht dit zorgvuldig en heeft aanleiding gezien tot heropening van het onderzoek om [appellant] in de gelegenheid daarop te reageren.
190127. De Afdeling is van oordeel dat er geen grond is voor het oordeel dat trillingen door aardbevingen in dit concrete geval de schades hebben veroorzaakt of verergerd. Daarbij betrekt de Afdeling dat het om een beperkte overschrijding van de door het Instituut gehanteerde grenswaarde na veiligheidsafslag van 1,5 gaat. Ook is van belang dat [appellant] zelf zich op het standpunt stelt dat de schade plotseling in 2017 en ook in 2018 is verergerd of ontstaan en de beving van Hellum, tijdens welke de eenmalige overschrijding van de bedoelde grenswaarde plaatsvond, dateert uit 2015. [appellant] heeft onvoldoende aangevoerd voor het oordeel dat trillingen toch een rol hebben gespeeld bij het ontstaan of verergeren van de schades.
191128. Het betoog faalt.
192Conclusie over (de toepassing van) het nadere bewijsbeleid
193129. De Afdeling is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat in wat [appellant] heeft betoogd, geen grond ligt voor het oordeel dat het Instituut het geactualiseerde beoordelingskader niet mag hanteren voor de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden. Het betoog van [appellant] leidt evenmin tot het oordeel dat het Instituut het beoordelingskader onjuist heeft toegepast of dat er aanleiding is om hiervan af te wijken.
194Gelijkheidsbeginsel
195130. [appellant] heeft bij brief van 31 maart 2021 een overzicht verstrekt van negen panden aan de Hoofdweg (nrs. 11A, 29, 42, 46, 59, 87, 101, 103 en 107) in 't Waar waarbij schadevergoedingen zouden zijn uitgekeerd door het Instituut, dan wel NAM, voor (verzakkings)schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Volgens hem volgt daaruit dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Ter zitting in hoger beroep heeft hij zich op het standpunt gesteld dat aan eigenaren van ongeveer even oude woningen aan de Hoofdweg in 't Waar vergoedingen zijn toegekend voor (zettings)schade, terwijl het Instituut het in zijn geval uitgesloten acht dat de zettingen/verzakkingen door aardbevingen zijn ontstaan of verergerd. [appellant] wijst er in dit verband op dat de overige omstandigheden, als bodemsamenstelling, grondwaterspiegel en de sterkte van trillingen, hetzelfde zijn.
196Heropening onderzoek
197131. Na de behandeling van de zaak op de zitting heeft de Afdeling ook op dit punt aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen. In de brief van 20 april 2022 verzoekt de Afdeling het Instituut om een onderbouwing van het ter zitting ingenomen standpunt dat het niet om gelijke of vergelijkbare gevallen gaat en dat ieder pand op zijn eigen merites moeten worden beoordeeld.
198Antwoord van het Instituut
199132. Het Instituut stelt in algemene zin voorop dat er drie oorzaken zijn waardoor voor (vergelijkbare) schade aan een andere woning in de nabijheid van de woning van [appellant] een hogere schadevergoeding kan zijn toegekend.
200133. Ten eerste volgt uit de toepassing van het bewijsvermoeden dat als een deskundige niet voor iedere schade een evidente en uitsluitend andere oorzaak dan mijnbouwactiviteiten kan aanwijzen, hij zal adviseren om daarvoor een schadevergoeding toe te kennen. Het Instituut geeft onafhankelijke deskundigen niet de opdracht om koste wat kost te bepalen wat de oorzaak van een schade is, terwijl het bovendien van de deskundigen verlangt dat zij een voldoende hoge mate van zekerheid hebben over de autonome oorzaak die zij aanwezig achten. Dat leidt er regelmatig toe dat deskundigen concluderen dat zij - binnen het bestek van het onderzoek dat zij (kunnen) verrichten - voor de geconstateerde schade niet (met voldoende zekerheid) een autonome oorzaak kunnen aanwijzen.
201134. Ten tweede is het in algemene zin ook goed mogelijk dat een deskundige in een ander dossier heeft geconcludeerd dat voor een schade die wél vergelijkbaar is met een van de schades van [appellant], géén autonome oorzaak kan worden aangewezen. Dit scenario valt niet uit te sluiten bij een schadeafhandeling die zo grootschalig is als die in Groningen; het Instituut ontvangt circa 1000 schademeldingen per week en heeft inmiddels ruimschoots meer dan 100.000 individuele schademeldingen afgehandeld, waarmee enkele miljoenen individuele schades zijn gemoeid.
202135. Ten derde heeft het Instituut in mei 2021 de behandeling van een aanzienlijk aantal dossiers stilgelegd, omdat het onverklaarbare verschillen had geconstateerd in de beoordeling van die dossiers ten opzichte van andere dossiers in de directe omgeving. Gebleken is dat de belangrijkste aanleiding voor deze verschillen in beoordeling was dat deskundigen op uiteenlopende wijze omgingen met de vraag of het aannemelijk was dat een schade waarvoor een autonome oorzaak bestond, toch kon zijn ontstaan of verergerd door bodembeweging door mijnbouw. Het Instituut heeft om deze reden op 1 juli 2021 één uniform beoordelingskader uitgevaardigd.
203136. Het Instituut stelt dat in dit geval geen van de negen door [appellant] genoemde panden identiek is aan het pand van [appellant]. Het gaat niet om identieke rijtjeswoningen of identieke woningen die door dezelfde aannemer in hetzelfde bouwproject zijn gebouwd. Het gaat om acht vrijstaande woningen met eigen kenmerken en eigenschappen en om een bedrijfshal. In zoverre behoeft de woning van [appellant] dan ook niet hetzelfde beoordeeld te worden als de negen genoemde panden.
204137. Het Instituut heeft verder vermeld dat het pand nr. 46 niet is beoordeeld door het Instituut, maar door de NAM. De NAM heeft voor schade aan dit pand een (kleine) schadevergoeding toegekend. Het Instituut beschikt verder niet over nadere gegevens. Onder verwijzing naar een aanvullend nader advies, heeft het Instituut zich op het standpunt gesteld dat de overige acht panden aan de Hoofdweg niet kunnen worden vergeleken met het pand van [appellant].
205138. Anders dan [appellant] heeft gesteld, hebben deze acht panden niet alle hetzelfde bouwjaar (1919) als de woning van [appellant]. De bouwjaren van drie panden dateren van ver daarvoor en die van drie andere van ver daarna. In zoverre zijn deze panden niet vergelijkbaar. Alleen de bouwjaren van pand nr. 101 (1915) en pand nr. 29 (1936) liggen redelijk in de buurt.
206139. Het Instituut heeft verder toegelicht dat de kenmerken van de schade van nrs. 29 en 42 niet duiden op voortschrijdende verzakking/zetting. De schades aan deze panden zijn dus niet vergelijkbaar met de schades aan het pand van [appellant]. Bij vijf panden (nrs. 59, 87, 101, 103 en 107) zijn er wel schadekenmerken die duiden op (voortschrijdende) zetting/verzakking. Deze panden zijn om meerdere redenen echter niet vergelijkbaar. Het pand nr. 59 dateert uit 1987, heeft minder bouwvolume en een goede staat van onderhoud. Het pand nr. 87 is ouder (1860) en kwalificeert als een bijzonder kwetsbaar object vanwege de ligging aan een talud. Het pand nr. 101 heeft een vergelijkbaar bouwjaar, maar heeft - anders dan de woning van [appellant] - een goede staat van onderhoud. De buitengevels vertonen geen schade die duidt op zetting/verzakking. Enkele schades in de woning hebben een lichte zettingsindicatie. Het pand Hoofdweg 103 is een nieuwer pand en heeft een andere fundering. Het pand nr. 107 is een bedrijfshal met schade in een gewapende betonvloer als gevolg van verzakking van die vloer. Ook dit pand verkeert in goede staat van onderhoud en is niet vergelijkbaar met de woning van [appellant].
207140. Het Instituut heeft verder toegelicht dat de deskundigen in de beoordeling van de vijf panden een autonome oorzaak voor zetting/verzakking hebben kunnen aanwijzen. In geen van deze dossiers is echter een vergoeding toegekend voor funderingsherstel. De deskundigen hebben niet kunnen uitsluiten dat de scheurvorming die door de verzakking/zetting is veroorzaakt of mogelijk is verergerd door trillingen door aardbevingen. De redenen daarvoor zijn niet opgenomen in de adviesrapporten, omdat deze dateren van vóór 1 juli 2021. Om die reden is voor het herstel van scheurvorming een vergoeding uitgekeerd. Daarmee is de niet aan mijnbouw te wijten zetting niet ongedaan gemaakt.
208141. Volledigheidshalve wijst het Instituut er nog op dat er nog drie panden zijn aan de Hoofdweg waarvoor door het Instituut helemaal geen schadevergoeding is toegekend. Bij twee van deze drie panden is ook schade geconstateerd als gevolg van autonome zetting/verzakking.
209142. Het Instituut komt tot de conclusie dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Elke woning dient op zijn eigen merites beoordeeld te worden.
210Reactie [appellant]
211143. [appellant] handhaaft in zijn reactie het betoog dat het Instituut in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Hij stelt dat het Instituut niet heeft gesteld dat de bodemsamenstelling, de grondwaterspiegel en de sterkte van trillingen per vergeleken woning verschillen. Volgens [appellant] heeft het Instituut ten onrechte geen uitsluitsel gegeven over de wijze waarop zeven andere woningen zijn gefundeerd. Meer in het bijzonder stelt [appellant] dat het Instituut onderzoek had moeten doen naar de fundering van pand nr. 46, omdat deze woning qua bouwjaar en afstand ten opzichte van zijn woning het meest vergelijkbaar is. Volgens [appellant] had het Instituut gegevens over deze woning moeten achterhalen bij de NAM.
212144. [appellant] stelt verder dat het voor risico van het Instituut komt dat het Instituut niet alle vergelijkbare gevallen gelijk kan behandelen. Hij stelt aanspraak te maken op schadevergoeding, mede gelet op het uitgangspunt van ruimhartige schadevergoeding. Volgens [appellant] dient het uniforme beoordelingskader slechts ter beperking van de aansprakelijkheid voor mijnbouwschade. Zonder de toepassing van dit kader, kan niet uitgesloten worden dat trillingen van invloed zijn op het ontstaan en de verergering van schade.
213145. [appellant] heeft in zijn reactie vermeld geen opmerkingen te hebben over de panden nrs. 11a, 29 en 42. Over het pand nr. 107 heeft hij alleen opgemerkt dat het bouwjaar wel klopt. Over nrs, 59, 101 en 103 heeft hij onder verwijzing naar het boek ‘Tussen Zieldaip en ’t Grootmoar’ opgemerkt dat het Instituut onjuiste bouwjaren heeft genoemd. De juiste bouwjaren zijn respectievelijk 1850, 1869 en 1869. Over het pand nr. 87 stelt hij dat dit is aangemerkt als een kwetsbaar object met een aflopend terrein naast de woning. [appellant] wijst erop dat zijn woning op enkele meters van een kanaal ligt met eveneens een aflopend terrein.
214Oordeel Afdeling
215146. Het betoog van [appellant] dat het Instituut heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door in andere gevallen een hoger bedrag aan schadevergoeding toe te kennen, treft geen doel. Het Instituut is gevraagd de stelling toe te lichten dat iedere woning op zijn eigen merites moet worden beoordeeld, gelet op de stelling van [appellant] dat er geen verschillen zijn in bodemsamenstelling, trillingen en grondwaterstand. Het Instituut heeft vervolgens toegelicht aan de hand van eigenschappen van de woningen, kenmerken van de schade en de omgeving, waarom desondanks geen van de woningen vergelijkbaar is met de woning van [appellant]. [appellant] heeft daarop niet aannemelijk gemaakt dat er wel moet worden uitgegaan van gelijke gevallen. Daarbij is het volgende van belang.
216147. Tussen partijen is niet in geschil dat de negen door [appellant] genoemde woningen niet identiek zijn aan de woning van [appellant].
217148. [appellant] heeft niet betwist dat panden nrs. 11A, 29 en 42 niet vergelijkbaar zijn. Dat geldt ook voor pand nr. 107, waarover hij alleen heeft vermeld dat het Instituut van een onjuist bouwjaar is uitgegaan. Het betoog dat het Instituut is uitgegaan van onjuiste bouwjaren van de panden nrs. 59, 101 en 103, wat daarvan ook zij, leidt niet tot het oordeel dat deze panden wel vergelijkbaar zijn. De door [appellant] genoemde bouwjaren van die woningen zijn niet vergelijkbaar met het bouwjaar van zijn woning. Verder heeft hij niets aangevoerd voor het oordeel dat de panden vergelijkbaar zijn.
218149. Anders dan [appellant] veronderstelt, is het Instituut niet gehouden om nader onderzoek te doen naar de fundering van woning nr. 46 of anderszins nader onderzoek te doen naar dit pand. Dit pand is eerder beoordeeld door de NAM en er is geen grond voor het oordeel dat het Instituut haar besluitvorming moet afstemmen op een beoordeling van een ander pand door de NAM. Daarbij komt dat het Instituut onbetwist heeft gesteld dat de NAM aan de bewoners van dit pand een kleine schadevergoeding heeft toegekend.
219150. Ook ten aanzien van pand nr. 87 heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het Instituut zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de woningen niet vergelijkbaar zijn. In het nader advies gevoegd bij de reactie van het Instituut zijn meerdere verschillen genoemd ten opzichte van de woning van [appellant], waaronder het bouwjaar, metselwerk van de gevels, kwetsbaar pand, vanwege de aanwezigheid van een talud (van een weg) en de kenmerken van de schade. De enkele stelling dat zich bij de woning van [appellant] een aflopend terrein richting het kanaal bevindt, is onvoldoende. Daarbij wijst de Afdeling op de second opinion van Everts, waarin onderbouwd uiteen is gezet dat de naastgelegen watergang, inclusief een talud en hoogteverschil, niet leidt tot een extra zettingsgevoeligheid van het pand voor bevingen. [appellant] heeft dit in hoger beroep niet bestreden.
220151. Tot slot volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn betoog dat het geactualiseerde beoordelingskader dient om de aansprakelijkheid van het Instituut te beperken. Dit is een te beperkte voorstelling van zaken. In de meergenoemde uitspraak van 8 juni 2022 heeft de Afdeling overwogen dat dit kader bijdraagt aan een meer uniforme benadering en rechtszekerheid en ook de mogelijkheid biedt tot meer differentiatie van gevallen binnen het effectgebied, omdat daarbinnen de kans op schade in hoge mate uiteenloopt. Hiermee wordt een aanvaardbare aanvullende invulling gegeven aan het uitgangspunt dat de schade uitsluitend moet zijn veroorzaakt door een autonome oorzaak. Het beoordelingskader berust op de huidige wetenschappelijke inzichten en bevat meerdere veiligheidspercentages. Omdat het om bewijsbeleid gaat, is het mogelijk om in een individueel geval hiervan af te wijken.
221152. Het betoog van [appellant] dat hij op grond van het gelijkheidsbeginsel recht heeft op een hogere schadevergoeding, omdat het Instituut mogelijk in andere gevallen, waarin dit beoordelingskader nog niet is gehanteerd, schadevergoedingen heeft toegekend, volgt de Afdeling niet. In deze procedure hebben de deskundigen een evidente en uitsluitende oorzaak van de schades aangewezen en is tijdens de procedure in beroep en hoger beroep aanvullend beoordeeld of trillingen door aardbevingen toch van invloed zijn geweest. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zo ver dat het Instituut gehouden is een hogere schadevergoeding toe te kennen, omdat het Instituut in andere gevallen door het verloop van de procedure niet met toepassing van het geactualiseerde beoordelingskader de invloed van trillingen op het ontstaan of de verergering van schade kon uitsluiten.
222153. Het betoog faalt.
223Civiele bewijsrecht
224154. [appellant] betoogt dat voor de beantwoording van de vraag of het Instituut het bewijsvermoeden heeft weerlegd, het civiele bewijsrecht van toepassing is. Dat betekent volgens hem dat als de Afdeling tot het oordeel komt dat het Instituut het wettelijk bewijsvermoeden heeft weerlegd, hij in de gelegenheid gesteld moet worden om met nadere bewijslevering te komen. In dit verband stelt hij dat de Afdeling een derde deskundige dient aan te wijzen, die alle schades opneemt en ook de fundamenten van de woning onderzoekt op schade. In dit verband betoogt [appellant] ook dat de weg via het Instituut en de bestuursrechter geen gelijkwaardige rechtsbescherming biedt aan de weg via de NAM en de burgerlijke rechter. Dat komt doordat de bestuursrechter niet zelf een oordeel geeft over het causaal verband tussen mijnbouwactiviteiten en de gestelde schade en alleen wijst op het adviesrapport van een deskundige en het daarin gegeven oordeel over natuurwetenschappelijke causaliteit.
225155. Dit betoog treft geen doel. De Tijdelijke wet Groningen voorziet in een publiekrechtelijke afhandeling van schade met rechtsbescherming bij de bestuursrechter. Volgens de Memorie van Toelichting kunnen de inwoners van Groningen daarmee rekenen op een laagdrempelige en onafhankelijke afhandeling van schade met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek over aansprakelijkheid en schadevergoeding. Deze procedure is bovendien omkleed met alle waarborgen die de Algemene wet bestuursrecht biedt (Kamerstukken II 2018/2019, 35250, nr. 3, p. ). De Tijdelijke wet Groningen laat overigens ook, desgewenst, de weg naar de burgerlijke rechter open.
226156. Het Instituut stelt het recht op schadevergoeding en de hoogte daarvan vast in een besluit. Het Instituut past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht overeenkomstig toe, waaronder het bewijsvermoeden uit artikel 6:177a BW, met toepassing van de regels van het bestuursprocesrecht. Tegen dit besluit staat laagdrempelige rechtsbescherming open via bezwaar en (hoger) beroep bij de bestuursrechter en ontbreekt procesrisico. Anders dan [appellant] stelt, is het niet juist dat een bestuursrechtelijke benadering van onrechtmatige daad fundamenteel verschilt van een civielrechtelijke. Het is vaste jurisprudentie dat de bestuursrechter bij (de toetsing van) een beslissing op een verzoek om schadevergoeding aansluiting zoekt bij het civiele recht en het aansprakelijkheidsrecht. Het belang van rechtseenheid laat geen ruimte voor niet te rechtvaardigen verschillen in benadering. Dit betekent dat de bestuursrechter de aansprakelijkheid voor mijnbouwschade vol toetst en dus ook een volle toets hanteert bij de vraag of het bewijsvermoeden is weerlegd en causaliteit ontbreekt tussen mijnbouwactiviteiten en de gestelde schade. Daarbij betrekt hij de adviezen die door onafhankelijke deskundigen zijn opgesteld die beschikken over specialistische kennis, waarover de rechter niet beschikt. De vraag of schade het gevolg is van bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is primair een technische, bouwkundige vraag en beantwoording van die vraag vergt specialistische kennis en ervaring. Om deze reden is in de Tijdelijke wet Groningen bepaald dat het Instituut hierover een onafhankelijke deskundige om advies kan vragen (artikel 12, eerste lid). Het is aan de rechter om in het kader van het processuele debat zoals dat door partijen is gevoerd een juridisch oordeel te verbinden aan de adviezen van deskundigen.
227157. Het bewijs krijgt vorm door onafhankelijke deskundigenadvisering, waarbij het Instituut zich bij zijn besluit moet vergewissen van de juistheid van de adviezen. Het Instituut kan alleen het bewijsvermoeden met succes weerleggen, als het er in slaagt te bewijzen dat aan de schade uitsluitend een andere autonome oorzaak ten grondslag ligt dan bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Het wettelijk bewijsvermoeden brengt een omkering van de bewijslast met zich en daarmee een verlichting van de bewijslast van de aanvrager. De aanvrager wordt tegemoetgekomen in zijn bewijslast, omdat hij in eerste instantie kan volstaan met het stellen van schade, waarna het Instituut na inschakeling van een deskundige een gemotiveerd besluit neemt (Kamerstukken II 2015/2016, 34390, nr. 3, p.2-5). Het bewijsrisico voor het ontbreken van het causaal verband ligt bij het Instituut. De Afdeling heeft eerder in de uitspraak van 24 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:374) geoordeeld dat het Instituut een aanvaardbare bestuursrechtelijke invulling heeft gegeven aan het wettelijk bewijsvermoeden. De Afdeling heeft in die uitspraak ook geoordeeld dat het Instituut de uitleg van het bewijsvermoeden in het voordeel van degenen die schade lijden heeft verscherpt ten opzichte van de uitleg die door de Hoge Raad is gegeven in het arrest van 19 juli 2019.
228158. Alleen als het Instituut het bewijsvermoeden weerlegt en dus bewijst dat de schade niet door mijnbouwexploitatie is ontstaan of verergerd, gaat het bewijsrisico van het Instituut over op de aanvrager. Het is aan de aanvrager om concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren te brengen. De aanvrager hoeft niet het causale verband tussen de gestelde schade en bodembeweging te bewijzen, maar moet wel concrete aanknopingspunten aandragen om de weerlegging van het bewijsvermoeden te bestrijden. De aanvrager heeft daarvoor in zijn zienswijze en vervolgens in bezwaar, beroep en hoger beroep de gelegenheid.
229159. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de aangevoerde gronden of het bewijsvermoeden evident en aantoonbaar is weerlegd en dus of het Instituut aan zijn bewijslast heeft voldaan en zijn besluitvorming op de adviezen mocht baseren. Bij onvoldoende zekerheid of vanwege het verloop van de procedure, kan de bestuursrechter partijen in de gelegenheid stellen nader bewijs te leveren, zoals dat in dit geval ook is gebeurd. Ook kan de bestuursrechter een externe deskundige inschakelen om zich te laten voorlichten over de vraag of het Instituut aan zijn bewijslast heeft voldaan. Als er echter met voldoende zekerheid vast staat dat uitsluitend een of meerdere andere oorzaken dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten de schade hebben doen ontstaan en de aangevoerde beroepsgronden in zoverre dus falen, is er geen aanleiding om een externe deskundige in te schakelen of de aanvrager opnieuw in de gelegenheid te stellen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan te dragen. Omgekeerd zal de bestuursrechter ook het Instituut geen gelegenheid bieden nader bewijs aan te dragen, als met voldoende zekerheid vaststaat dat het Instituut niet zal slagen in de weerlegging van het bewijsvermoeden. De bestuursrechter zal in beide gevallen dan een oordeel geven over de weerlegging van het bewijsvermoeden. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631, r.o. 90-94.
230160. De Afdeling stelt vast dat [appellant] voldoende in de gelegenheid is geweest om de weerlegging van het wettelijk bewijsvermoeden te bestrijden. Inherent aan de keuze voor de bestuursrechtelijke procedure in de Tijdelijke wet Groningen is dat het bestuursorgaan, het Instituut, het bestaan van het recht op schadevergoeding en de hoogte daarvan vaststelt en neerlegt in een besluit. In de besluitvormingsfase heeft [appellant] een zienswijze ingediend op het adviesrapport van 29 februari 2019. Met het besluit van 18 november 2020 werd duidelijk dat het Instituut zich, met uitzondering van schade 2, op het standpunt stelt dat het bewijsvermoeden is weerlegd en dat het Instituut mogelijk zou slagen in het weerleggen van het bewijsvermoeden. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In beroep heeft hij het tegenrapport van Vergnes Expertise B.V. overgelegd. In hoger beroep heeft hij een aanvulling op dit tegenrapport en, onder meer, notities van Meiborg ingebracht. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het Instituut onder verwijzing naar de adviesrapporten en de daarop gegeven toelichting ter zitting voldoende inzichtelijk heeft onderbouwd waarom voor de schades 3, 12, 13, 14, 16, 18, 19 en 21 uitsluitend andere oorzaken (verschilzetting) dan bodembeweging door gaswinning zijn aangewezen. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] ook in hoger beroep onvoldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel heeft aangedragen over de door het Instituut aangewezen autonome oorzaken van de schade. Door toepassing van het geactualiseerde beoordelingskader heeft het Instituut een aanvullende onderbouwing gegeven voor de weerlegging van het bewijsvermoeden. De Afdeling ziet, gelet op wat zojuist is overwogen, dan ook geen aanleiding om een externe deskundige in te schakelen.
231161. Het betoog faalt.
232Conclusie
233162. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
234163. Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
235Beslissing
236De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
237bevestigt de aangevallen uitspraak.
238Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
239w.g. Van Altena
240voorzitter
241w.g. Planken
242griffier
243Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
244299