GoedgekeurdRaad van State (ABRvS)meervoudige kamerOverig (raakt mijnbouwschade)Gegrond, zelf voorzien

ECLI:NL:RVS:2020:507

Raad van State (ABRvS) · 19 februari 2020 · meervoudige kamer · Eerste aanleg - meervoudig

ABRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:507

Samenvatting

RedactioneelGoedgekeurd

Het college van Hardenberg kwam op tegen de instemming van de minister met het gewijzigde winningsplan Hardenberg van de NAM (looptijd, volledigheid, seismische meetstations, bouwkundige opname, schadeprotocol). Alleen het voorschrift over de bouwkundige opname is onduidelijk; de Afdeling vernietigt dat deel en formuleert het voorschrift zelf. Overige gronden falen.

Citaat (regel 67)

“III. bepaalt dat artikel 2 van het besluit komt te luiden:”

Naar regel 67 in de uitspraak

Op rechtspraak.nl Gebruik deze uitspraak in mijn zienswijze Trilling op mijn adres Correctie melden

Samenvatting en labels zijn redactioneel; de uitspraak zelf is leidend.

Feiten uit de uitspraak

Onderwerp
- Overig (raakt mijnbouwschade)
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 12)
  “Bij besluit van 3 december 2018 heeft de minister ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende winningsplan Hardenberg.”
  Naar regel 12 in de uitspraak
Kwesties
- Overig
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 53, r.o. 8.2)
  “Artikel 2 van het instemmingsbesluit is dan ook in strijd met de rechtszekerheid.”
  Naar regel 53 in de uitspraak
- Overig
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 57, r.o. 9.1)
  “kunnen de aan de instemming van een winningsplan te verbinden voorschriften alleen zien op het risico op schade vanwege de gaswinning en niet op de bepaling van een financiële vergoeding van ontstane schade.”
  Naar regel 57 in de uitspraak
Wie stelde (hoger) beroep in
- Derde
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 6)
  “het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg,”
  Naar regel 6 in de uitspraak
Uitspraak (dictum)
- Gegrond, zelf voorzien
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 69)
  “IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit, voor zover dit is vernietigd;”
  Naar regel 69 in de uitspraak
Gunstig voor
- Aanvrager
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 65)
  “I. verklaart het beroep gegrond;”
  Naar regel 65 in de uitspraak
Toewijzing
- Niet van toepassing
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 60, r.o. 10)
  “Het instemmingsbesluit dient te worden vernietigd, voor zover het artikel 2 betreft.”
  Naar regel 60 in de uitspraak
Gemachtigde
- mr. W.R. van der Velde · advocaat · namens derde
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 16)
  “waar het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, vergezeld door F. Bouma”
  Naar regel 16 in de uitspraak
- mr. J.E.W. Tieleman · jurist · namens IMG
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 16)
  “de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en M. Claassen, zijn verschenen.”
  Naar regel 16 in de uitspraak
- M. Claassen · onbekend · namens IMG
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 16)
  “de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en M. Claassen, zijn verschenen.”
  Naar regel 16 in de uitspraak
- mr. A.Th. Meijer · advocaat · namens NAM
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 17)
  “Voorts is ter zitting verschenen de NAM, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Meijer, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden].”
  Naar regel 17 in de uitspraak
- Gepseudonimiseerde gemachtigde · namens NAM
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 17)
  “Voorts is ter zitting verschenen de NAM, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Meijer, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden].”
  Naar regel 17 in de uitspraak
Deskundige
- Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) · IMG-deskundige · rechter volgt het advies
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 47, r.o. 7.3)
  “Het betoog van het college geeft de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister het advies van het Sodm niet mocht volgen”
  Naar regel 47 in de uitspraak
- TNO · methodedeskundige · geen oordeel van de rechter
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 45, r.o. 7.2)
  “Het SodM onderschrijft de bevindingen van TNO die de seismische berekeningen en de risicoclassificering heeft gecontroleerd.”
  Naar regel 45 in de uitspraak
Bedrag
- € 1.050,00 · proceskosten
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 70)
  “proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro)”
  Naar regel 70 in de uitspraak
- € 345,00 · griffierecht
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 71)
  “griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.”
  Naar regel 71 in de uitspraak
Datum primair besluit
- 3 december 2018
  Goedgekeurd
  Citaat (regel 12)
  “Bij besluit van 3 december 2018 heeft de minister ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende winningsplan Hardenberg.”
  Naar regel 12 in de uitspraak

Niet genoemd in de uitspraak: aantal schades, trillingssterkte, plaats, datum besluit op bezwaar.

Elk feit staat letterlijk in de uitspraak; klap het citaat open voor de vindplaats.

Kernoverwegingen

r.o. 8.2
Goedgekeurd
Het voorschrift over de bouwkundige opname (art. 2) is onduidelijk en in strijd met de rechtszekerheid; de Afdeling formuleert het voorschrift zelf.
“Naar het oordeel van de Afdeling betoogt het college terecht dat het voorschrift op de vermelde punten onduidelijk is.”
Naar regel 53 in de uitspraak
r.o. 5.3
Goedgekeurd
Instemming is niet in strijd met het beleid van gestage afbouw; looptijd en volume hoeven niet te worden beperkt.
“Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit deze brief niet dat het instemmingsbesluit in strijd is met het beleid van gestage afbouw.”
Naar regel 35 in de uitspraak
r.o. 9.1
Goedgekeurd
Voorschriften bij een winningsplan kunnen alleen het schaderisico betreffen, niet een schadeprotocol of financiële vergoeding.
“kunnen de aan de instemming van een winningsplan te verbinden voorschriften alleen zien op het risico op schade vanwege de gaswinning en niet op de bepaling van een financiële vergoeding van ontstane schade.”
Naar regel 57 in de uitspraak

Inhoudsindicatie van de Rechtspraak

Bij besluit van 3 december 2018 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. ingediende winningsplan Hardenberg. De NAM wint gas uit de in de gemeente Hardenberg gelegen gasvelden Hardenberg, Hardenberg-Oost, Den Velde Limburg en Den Velde Zechstein. Sinds de start tot en met 2016 is bijna 10 miljard Nm3 gas uit deze gasvelden…

Volledige tekst

Tekst van rechtspraak.nl (CC0). Elke regel heeft een eigen adres, bijvoorbeeld #r12.

1201900375/1/A1.

2Datum uitspraak: 19 februari 2020

3AFDELING

4BESTUURSRECHTSPRAAK

5Uitspraak in het geding tussen:

6het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg,

7appellant,

8en

9de minister van Economische Zaken en Klimaat,

10verweerder.

11Procesverloop

12Bij besluit van 3 december 2018 heeft de minister ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende winningsplan Hardenberg.

13Tegen dit besluit heeft het college beroep ingesteld.

14De minister heeft bij het overleggen van een stuk meegedeeld dat uitsluitend de Afdeling ervan kennis zal mogen nemen. De Afdeling heeft beslist dat de beperking van kennisneming gerechtvaardigd is. Partijen hebben de Afdeling toestemming gegeven mede op grondslag van dit stuk uitspraak te doen.

15De minister heeft een verweerschrift ingediend.

16De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, vergezeld door F. Bouma, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en M. Claassen, zijn verschenen.

17Voorts is ter zitting verschenen de NAM, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Meijer, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden].

18Overwegingen

19Inleiding

201. De NAM wint gas uit de in de gemeente Hardenberg gelegen gasvelden Hardenberg, Hardenberg-Oost, Den Velde Limburg en Den Velde Zechstein. Sinds de start tot en met 2016 is bijna 10 miljard Nm3 gas uit deze gasvelden gewonnen.

21De NAM heeft op 9 oktober 2017 een aanvraag om instemming met het gewijzigde winningsplan Hardenberg ingediend. Het gewijzigde winningsplan Hardenberg heeft betrekking op de vier gasvelden, in de Mijnbouwwet voorkomens genoemd, en betreft een samenvoeging en wijziging van de geldende winningsplannen Hardenberg en Hardenberg-Oost. De redenen voor wijziging zijn verlenging van de winningsperiode van de gasvelden Hardenberg, Hardenberg-Oost en Den Velde Limburg en het plan van de NAM om eventueel nieuwe putten te boren die mogelijk hydraulisch gestimuleerd zullen worden. Het winningsplan bevat een actualisatie van productie- en bodemdalingsvoorspellingen en een nieuwe seismische risicoanalyse. De NAM verwacht in de periode 2017-2033 nog 323 tot 2.763 miljoen Nm3 aardgas uit de gasvelden van dit winningsplan te winnen, afhankelijk van het productiescenario.

222. De minister heeft met het winningsplan ingestemd, onder het stellen van twee voorschriften. Deze voorschriften hebben betrekking op de opname van de bouwkundige staat van bouwwerken en de hydraulische stimulatie.

23Wettelijk kader

243. Houders van een winningsvergunning moeten ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet delfstoffen winnen overeenkomstig een winningsplan. Ingevolge het derde lid behoeft dat winningsplan de instemming van de minister.

25Ingevolge artikel 36, eerste lid, kan de minister de instemming slechts weigeren op één van de in deze bepaling vermelde gronden. Ingevolge het tweede lid kan de minister instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.

264. Het wettelijk kader is verder opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

27Looptijd en productievolume

285. Het college betoogt dat artikel 1 van het instemmingsbesluit uit het oogpunt van planmatig beheer, energietransitie en duurzaamheid zodanig moet worden aangepast dat de looptijd eindigt op 31 december 2025 en dat het maximum productievolume 1.400 miljoen Nm3 bedraagt. Het college stelt in dat verband dat het voornemens is en zich inspant om in Hardenberg het gebruik van fossiele brandstoffen, waaronder gas, zo spoedig mogelijk te beëindigen. Daarmee is volgens het college niet verenigbaar dat binnen de gemeente nog gedurende 15 jaar gas wordt gewonnen. Het college acht het in strijd met een goed en planmatig beheer van delfstoffen dat anno 2018 gaswinning voor zo’n lange periode wordt vergund. Het acht het voorts onzorgvuldig en getuigen van een onevenredige belangenafweging dat de minister enerzijds een beroep op inwoners en bedrijven doet om te investeren in duurzaamheid, energiebesparing en energietransitie op de kortst mogelijke termijn, terwijl anderzijds de NAM wordt toegestaan gas te winnen tot 2033. Omdat een kortere looptijd er niet toe mag leiden dat de gasvelden dan sneller worden leeg geproduceerd, hoort daarbij volgens het college een lager productievolume. Het college betoogt verder dat het in gebruik nemen van nieuwe putten in strijd is met het kabinetsvoornemen van gestage afbouw van de gasproductie, zoals aangekondigd in de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 30 mei 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 33 529, nr. 469).

295.1. Artikel 1 van het instemmingsbesluit luidt:

30"De minister stemt in met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. op 10 oktober 2017 ingediende winningsplan Hardenberg met een looptijd tot en met 31 december 2033 en met een maximum productievolume van 2763 miljoen Nm3, met inachtneming van de in onderstaande tabel opgenomen productievolumes en duur van de productie per gasveld binnen het Hardenberg-systeem.

31[…]."

325.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 36, eerste lid, onder b, van de Mijnbouwwet volgt dat het bij planmatig gebruik en beheer als bedoeld in deze bepaling gaat om het doelmatig winnen van de delfstof, in dit geval gas, en een doelmatig gebruik van natuurlijke rijkdommen. Daarbij zijn onder meer de hoeveelheid te winnen delfstoffen en de wijze en het tempo van winning van belang (Kamerstukken II 1998/99, 26 219, nr. 3, blz. 16 en 18, Kamerstukken II 2000/01, 26 219, nr. 13, blz. 13 en Kamerstukken II 2015/16, 34 348, nr. 6, blz. 54).

33Het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM) concludeert in zijn advies aan de minister van 20 november 2017 dat de in het winningsplan voorgestelde winning, naar de kennis en technieken van dat moment, planmatig en efficiënt is. Gelet op dit advies en nu geen andere gebruiksvormen van de ondergrond voorzien zijn, stelt de minister zich op het standpunt dat het winningsplan overeenstemt met de principes van planmatig gebruik en beheer. In het instemmingsbesluit is verder toegelicht dat in de brief van 30 mei 2018 is vermeld dat de minister voor kleine velden een gestage afbouw ziet, maar dat gas de komende decennia nog nodig is om te voorzien in de energiebehoefte en om de CO2-doelstellingen te halen. De door het college gevraagde beperking in tijd van de winning past daar volgens de minister niet bij. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat het er niet naar uitziet dat in 2025 geen gas van de kleine velden meer nodig is.

345.3. In de door het college aangehaalde brief van de minister van 30 mei 2018 staat dat de minister voor de kleine velden kiest voor een gestage afbouw, waarbij gas wordt gewonnen zolang en in zoverre gas nog nodig is. Volgens de brief legt het kabinet de prioriteit bij een zo snel mogelijke transitie naar duurzame energie. Zolang en in zoverre dat nodig is om tegemoet te komen aan de Nederlandse gasvraag wil het kabinet in dat kader gas winnen in eigen land, waar en voor zover dit veilig kan voor bewoners en omgeving. In het slot van de brief stelt de minister dat de inspanningen van het kabinet om de aardgasvraag zo snel mogelijk te verminderen en om, liefst spoedig en grootschalig, alternatieve energiebronnen te realiseren, na een periode van gestage afbouw zullen leiden tot een moment waarop we "van het aardgas af" kunnen. Zolang er in de tussentijd nog aardgas nodig is, wil de minister, met het herijkte kleineveldenbeleid zoals uiteengezet in de brief, de winning voortzetten waar dat veilig en verantwoord kan.

35Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit deze brief niet dat het instemmingsbesluit in strijd is met het beleid van gestage afbouw. Het afbouwen heeft betrekking op de aardgasvraag en de winning van aardgas in Nederland als geheel, waarbij de minister de gaswinning uit de kleine velden voorlopig juist wil voortzetten. De argumenten van het college voor verkorting van de looptijd en verlaging van het productievolume hebben verder geen betrekking op het planmatig winnen van het gas uit de gasvelden of het doelmatig gebruik van natuurlijke rijkdommen ter plaatse. De Afdeling ziet ook niet in waarom die argumenten voor de minister aanleiding hadden kunnen zijn om de looptijd en het productievolume op basis van één van de andere in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet weergegeven gronden te beperken.

365.4. Het betoog faalt.

37Volledigheid winningsplan

386. Het college betoogt dat het winningsplan niet voldoet aan artikel 24 van het Mijnbouwbesluit. Het bevat volgens het college ten onrechte geen concrete informatie over ligging, lengte en diameter per boorgat en het bevat evenmin informatie over de plaats waar en de wijze waarop het gas exact in de verbuizing treedt. Ook geeft het volgens het college ten onrechte geen informatie over de locatie van de nieuwe putten die mogelijk worden geboord.

396.1. De minister stelt zich op het standpunt dat het winningsplan op de door het college bedoelde punten voldoet aan de in artikel 24 van het Mijnbouwbesluit neergelegde eisen. Dit standpunt acht de Afdeling juist. Uit de paragrafen 3.1, 4.2 en 4.3 van het winningsplan blijkt het aantal putten dat in bedrijf is, de locatie van die putten en de lengte en diameter van de verbuizingen. In paragraaf 4.3 is beschreven dat de putten op een diepte tussen 2.600 m en 3.000 m zijn verbonden met het gashoudend reservoir door middel van perforaties in de verbuizing. De put in het gasveld Den Velde Zechstein, die mogelijk opnieuw benut gaat worden, is op een diepte tussen 2.575 m en 2.600 m verbonden met het gashoudend reservoir, eveneens door middel van perforaties in de verbuizing. In paragraaf 4.2 is verder beschreven dat het uiteindelijke aantal putten onzeker is. In het winningsplan zijn drie productiescenario’s uitgewerkt; het meest waarschijnlijke, een hoog en een laag productiescenario, aangeduid als respectievelijk mid-case, high-case en low-case scenario. Afhankelijk van het scenario wordt al dan niet rekening gehouden met nieuwe boringen. Het winningsplan beschrijft in welke gasvelden mogelijk nieuwe putten komen, hoeveel dat er kunnen zijn en welke productie daarvan wordt verwacht. Niet vereist is dat het winningsplan de exacte locatie vermeldt van deze putten, waarvan niet zeker is of ze ten behoeve van de beoogde gaswinning worden geboord. Besluit de NAM op enig moment om nieuwe putten in gebruik te nemen, dan zal de minister moeten bezien of daarvoor een gewijzigd winningsplan moet worden ingediend, waarmee de minister moet instemmen.

406.2. Het betoog faalt.

41Seismische meetstations

427. Het college voert aan dat de minister ten onrechte afwijkt van de adviezen van de Technische commissie bodembeweging (Tcbb), de Mijnraad en het KNMI, die aanraden om de aanleg van drie seismische meetstations voor te schrijven. Artikel 3 van het instemmingsbesluit is volgens het college niet toereikend om een breuk of trilling eenduidig te kunnen lokaliseren.

437.1. Artikel 3 van het instemmingsbesluit luidt:

44"Ten behoeve van het uitvoeren van hydraulische stimulatie zorgt de Nederlandse Aardoliemaatschappij B.V. ervoor dat tijdelijk één of meerdere accelerometers worden geplaatst zodat beter een eventuele relatie kan worden vastgesteld tussen hydraulische stimulatie en eventuele versnellingen aan het aardoppervlak. Voorafgaand aan de hydraulische stimulatie overlegt de Nederlandse Aardoliemaatschappij B.V. de locatiespecifieke details in het werkprogramma voor het stimuleren van een voorkomen via een put als bedoeld in artikel 74 en 77 van het Mbb en § 8.2.3a van de Mbr."

457.2. Het SodM heeft in zijn advies opgemerkt dat de NAM voor de analyse van het seismisch risico gebruik heeft gemaakt van de leidraad "Methodiek voor risicoanalyse omtrent geïnduceerde bevingen door gaswinning". Het SodM onderschrijft de bevindingen van TNO die de seismische berekeningen en de risicoclassificering heeft gecontroleerd. Uit de analyse blijkt dat de gasvelden uitkomen in risicocategorie 1, wat de laagste risicocategorie is. Bij deze laagste categorie is volgens het SodM reguliere seismische monitoring via het KNMI netwerk de gebruikelijke beheersmaatregel. Dat bestaande netwerk biedt voldoende nauwkeurigheid om bij schadegevallen te kunnen bepalen of en waar een beving heeft plaatsgevonden. De Tcbb kan zich blijkens haar advies van 20 april 2018 vinden in de beoordeling door het Sodm van de te verwachten bodemtrilling en de schade die daarvan het gevolg kan zijn. De Tcbb ziet geen reden om instemming te onthouden, maar geeft de minister wel in overweging om het bestaande seismische netwerk voor aanvang van de eventuele putstimulaties uit te breiden met minimaal één extra seismisch station. De Mijnraad adviseert in te stemmen met het winningsplan, maar stelt in zijn advies van 9 april 2018 dat hij er niet zeker van is dat uitbreiding van het netwerk met één seismisch station voldoende is om daarmee voor elke beving de geactiveerde breuk te kunnen lokaliseren. De Mijnraad adviseert hierover het KNMI te raadplegen. In het instemmingsbesluit is vermeld dat de minister naar aanleiding van de adviezen van de Tcbb en de Mijnraad contact heeft opgenomen met het KNMI.

46De minister heeft zich, gelet op de adviezen van het Sodm, TNO en de Tcbb, op het standpunt gesteld dat door middel van het huidige meetnet van het KNMI de seismische activiteit rond de gasvelden van het winningsplan Hardenberg wordt gemeten en dat er geen aanleiding is om op dit punt aanvullende voorwaarden te stellen. Aangezien dit tegemoetkomt aan de adviezen van de Tcbb en de Mijnraad, heeft de minister er wel voor gekozen om tijdens hydraulische stimulatie tijdelijk één of meer accelerometers voor te schrijven. Daarmee kan een eventuele relatie worden vastgesteld tussen hydraulische stimulatie en eventuele versnellingen aan het aardoppervlak. In het verweerschrift heeft de minister toegelicht dat met extra seismische meetstations weliswaar een gerichtere lokalisatie van een eventuele beving mogelijk is, maar dat hij dat in dit geval niet nodig acht, omdat alle velden in de omgeving door de NAM worden geëxploiteerd. Bij een eventuele beving kan daarom geen onduidelijkheid over de aansprakelijkheid bestaan. Daarnaast is het seismisch risico op een beving laag.

477.3. Het betoog van het college geeft de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister het advies van het Sodm niet mocht volgen en dat hij in verband met de adviezen van de Tccb en de Mijnraad niet mocht volstaan met artikel 3. Overigens blijkt uit een brief van de minister van 21 december 2018 dat hij voornemens is om met een nieuwe aanpak vast te stellen of een gebouwschade is toe te rekenen aan een mijnbouwactiviteit. Onderdeel daarvan is het (bij)plaatsen van versnellingsmeters. Bij al genomen instemmingsbesluiten, zoals in dit geval, zal hij voor de desbetreffende regio’s bezien of (bij)plaatsing van versnellingsmeters wenselijk is.

487.4. Het betoog faalt.

49Bouwkundige opname

508. Het college betoogt dat in de voorschriften ten onrechte niet is bepaald dat het plan van aanpak voor een opname van de bouwkundige staat van bouwwerken vóór uitvoering daarvan door de minister of de Inspecteur-Generaal der Mijnen moet worden goedgekeurd. De bouwkundige nulmeting kan volgens het college niet alleen aan de beoordeling van de NAM worden overgelaten. Verder betoogt het college dat artikel 2 van het instemmingsplan onduidelijk is wat de door gemeenten te verstrekken informatie betreft en de vraag of het om de bouwkundige staat van bouwwerken of gebouwen gaat.

518.1. Artikel 2 van het instemmingsbesluit luidt:

52"De Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. overlegt binnen 6 maanden na inwerkingtreding van dit besluit, een plan van aanpak voor een opname van de bouwkundige staat van bouwwerken, aan de minister van Economische Zaken en Klimaat. Dit plan van aanpak bevat een representatieve selectie, waarin door de gemeenten verstrekte informatie zijn betrokken, van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken, gelegen binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning van het winningsplan Hardenberg zich kan voordoen. In het plan van aanpak wordt onderbouwd of, en zo ja welke, gevoelige gebouwen in aanmerking komen voor een opname van de bouwkundige staat. De Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. zorgt ervoor dat binnen 12 maanden na inwerkingtreding van dit besluit uitvoering wordt gegeven aan het plan van aanpak door een daartoe deskundige partij."

538.2. Naar het oordeel van de Afdeling betoogt het college terecht dat het voorschrift op de vermelde punten onduidelijk is. Artikel 2 van het instemmingsbesluit is dan ook in strijd met de rechtszekerheid. Het instemmingsbesluit komt alleen al daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

548.3. Het betoog slaagt.

55Schadeprotocol

569. Het college betoogt dat in het instemmingsbesluit ten onrechte niet dwingend is voorgeschreven dat de gaswinning pas mag aanvangen nadat er een onafhankelijk schadeprotocol is.

579.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, en 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3738, kunnen de aan de instemming van een winningsplan te verbinden voorschriften alleen zien op het risico op schade vanwege de gaswinning en niet op de bepaling van een financiële vergoeding van ontstane schade.

589.2. Het betoog faalt.

59Conclusie

6010. Uit hetgeen onder 8.2 is overwogen volgt dat het beroep gegrond is. Het instemmingsbesluit dient te worden vernietigd, voor zover het artikel 2 betreft.

61De Afdeling ziet aanleiding voor aanpassing van het voorschrift met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. Daarbij is in aanmerking genomen dat de NAM ter zitting te kennen heeft gegeven dat zij er geen bezwaar tegen heeft indien ter tegemoetkoming aan het college wordt voorgeschreven dat een plan van aanpak ten genoegen van de minister moet zijn opgesteld. Verder is in aanmerking genomen dat de in artikel 2 opgenomen termijnen inmiddels zijn verstreken. Daarom zijn de termijnen gesteld op onderscheidenlijk 6 en 12 maanden vanaf de datum van deze uitspraak.

6211. De minister dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

63Beslissing

64De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

65I. verklaart het beroep gegrond;

66II. vernietigt het besluit van de minister van Economische Zaken en Klimaat van 3 december 2018, kenmerk DGETM-EO/18277156, voor zover het artikel 2 betreft;

67III. bepaalt dat artikel 2 van het besluit komt te luiden:

68"De Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. stelt ten genoegen van de minister van Economische Zaken en Klimaat een plan van aanpak op voor opname van de bouwkundige staat van bouwwerken en legt dit binnen 6 maanden na 19 februari 2020 over aan de minister. Het plan van aanpak bevat een, na overleg met de gemeente vast te stellen, representatieve selectie van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken gelegen binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning zich kan voordoen. In het plan van aanpak wordt onderbouwd of, en zo ja welke, gevoelige bouwwerken in aanmerking komen voor een opname van de bouwkundige staat. De Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. zorgt ervoor dat binnen 12 maanden na 19 februari 2020 uitvoering wordt gegeven aan het plan van aanpak door een daartoe deskundige partij.";

69IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit, voor zover dit is vernietigd;

70V. veroordeelt de minister van Economische Zaken en Klimaat tot vergoeding van bij het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

71VI. gelast dat de minister van Economische Zaken en Klimaat aan het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.

72Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.

73w.g. Polak w.g. Visser

74voorzitter griffier

75Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020

76148.

77BIJLAGE

78Mijnbouwwet

79Artikel 34

801. Het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan.

812. De houder van een winningsvergunning of de krachtens artikel 22 aangewezen persoon dient een winningsplan in bij Onze Minister.

823. Het winningsplan behoeft de instemming van Onze Minister.

83[…].

84Artikel 35

851. Het winningsplan bevat voor elk voorkomen binnen het vergunningsgebied ten minste een beschrijving van:

86a. de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen en de ligging ervan;

87b. het aanvangstijdstip en de duur van de winning;

88c. de wijze van winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten;

89d. de hoeveelheden jaarlijks te winnen delfstoffen;

90e. de kosten op jaarbasis van het winnen van de delfstoffen;

91f. de bodembeweging ten gevolge van de winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging, voorzover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat, tenzij Onze Minister anders heeft bepaald;

92g. de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan met een risicobeoordeling, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat.

932 De Technische commissie bodembeweging brengt aan Onze Minister advies uit omtrent het eerste lid, onderdeel f.

943 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot het winningsplan.

95Artikel 36

961. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:

97a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,

98b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,

99c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of

100d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.

1012. Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.

102[…].

103Mijnbouwbesluit

104Artikel 24

1051. Het winningsplan, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van de wet voor de winning van koolwaterstoffen bevat:

106a. een beschrijving van de verwachte hoeveelheid en de samenstelling van de aanwezige koolwaterstoffen, onderverdeeld naar reservoirlaag en reservoircompartiment;

107b. een opgaaf van de gegevens met betrekking tot de structuur van het voorkomen, onderverdeeld naar reservoirlaag en reservoircompartiment, met bijbehorende geologische, geofysische en petrofysische studies en de daarbij gehanteerde onzekerheidsanalyses;

108c. een beschrijving van een wijze van winning die niet in strijd is met de bij of krachtens dit besluit geldende wettelijke voorschriften inzake winning van koolwaterstoffen;

109d. een beschrijving van het mijnbouwwerk en de ligging ervan;

110e. een opgaaf van het aantal boorgaten dat bij de winning wordt gebruikt;

111f. een opgaaf van de volgorde en het tijdsbestek van het maken van de boorgaten;

112g. een opgaaf van de ligging, lengte en diameter van de verbuizing van de boorgaten;

113h. een opgaaf van de plaats en wijze waarop de koolwaterstoffen in de verbuizing treden;

114i. een opgaaf van de samenstelling en hoeveelheden van de stoffen, die jaarlijks onvermijdelijk bij de winning van koolwaterstoffen meekomen;

115j. een opgaaf van de hoeveelheden gewonnen koolwaterstoffen die jaarlijks bij de winning wordt gebruikt, afgeblazen of afgefakkeld;

116k. een opgaaf van de samenstelling en hoeveelheden delfstoffen en andere stoffen die jaarlijks bij de winning in de ondergrond worden teruggebracht;

117l. een opgaaf van de jaarlijkse kosten van de winning, onderverdeeld in kosten voor investeringen, onderhoud, bedrijfvoering, en de kosten van het verlaten en verwijderen van mijnbouwwerken;

118m. een kaart met daarop de contouren van de verwachte uiteindelijke mate van bodemdaling;

119n. een overzicht met het verloop van de verwachte mate van bodemdaling in de tijd;

120o. een opgaaf van de onzekerheid omtrent de verwachte mate van bodemdaling als bedoeld in de onderdelen m en n;

121p. een risico-analyse omtrent bodemtrillingen als gevolg van de winning;

122q. een beschrijving van de mogelijke omvang en verwachte aard van de schade door bodembeweging;

123r. een beschrijving van de maatregelen die worden genomen om bodembeweging te voorkomen of te beperken, en

124s. een beschrijving van de maatregelen die worden genomen om schade door bodembeweging te voorkomen of te beperken.

125[…].

1262. In het winningsplan, bedoeld in het eerste lid, wordt per onderdeel toegelicht welke overwegingen bij de gemaakte keuze van belang zijn geweest, voor zover relevant.